Mô hình phân quyền ở Liên bang Nga

Mai Văn Thắng

Khoa Luật, ĐHQGHN

Nguồn: Tạp chí NCLP số 13 và 14/2012

DẪN NHẬP

Khi tìm hiểu và phân tích mô hình tổ chức quyền lực ở Liên bang Nga tác giả xuất phát từ thiển ý, quyền lực trong một nhà nước dân chủ chỉ có một và duy nhất, quyền lực ấy thống nhất ở quyền lực của nhân dân. Thống nhất ở đây là thống nhất ở nguồn gốc quyền lực, còn trong vận hành quyền lực ấy phải được phân chia theo những mô hình nhất định để đảm bảo thực thi dân chủ và phát triển đất nước. Chính vì vậy, sẽ không có "tam quyền phân lập" hay "tứ quyền phân lập"(TG)... mà chỉ có một thứ quyền lực và thứ quyền lực ấy được phân chia theo các cơ chế khác nhau để quản trị tốt hơn, cũng như thỏa mãn tốt hơn nhu cầu, nguyện vọng của nhân dân. Trên cơ sở đó, tác giả cho rằng ở Nga đang tồn tại mô hình "phân quyền" chứ không phải "tam quyền phân lập" hay "tập quyền". Trong bài này tác giả sẽ làm rõ một số vấn đề: quyền lực được phân chia như thế nào và thực tế vận hành ra sao?

 "Phân quyền", trong tiếng Nga được viết "Разделение власти". Nội hàm của khái niệm này cho đến nay vẫn chưa có sự thống nhất.[2] Trong bài viết này, khái niệm phân quyền sẽ được hiểu trong lĩnh vực phân chia quyền lực nhà nước ở Liên bang Nga và theo quan điểm của tác giả, để có được cái nhìn toàn diện nhất, phân quyền cần được xem xét trên các phương diện sau:

+ phân quyền ngang - cơ chế phân chia quyền lực giữa các thiết chế quyền lực ở trên cùng một mức độ - phân quyền ngang hàng (giữa các thiết chế quyền lực ở trung ương);

+ phân quyền dọc - cơ chế phân chia quyền lực giữa trung ương và địa phương;

+ phân quyền đặc biệt (lưu quyền) - quyền lực mà nhân dân sử dụng bằng các hình thức khác nhau nhằm thực thi trực tiếp, giám sát và chế ước sự tùy tiện của cơ quan nhà nước khi các cơ quan nhà nước sử dụng phần quyền lực đã được phân chia.

 1. PHÂN QUYỀN THEO CHIỀU NGANG:

Khi bàn về phân quyền như là một mô hình phân chia quyền lực ở bất cứ nhà nước dân chủ nào, phân quyền ngang luôn là cách tiếp cận truyền thống và hiệu quả. Xét trên phương diện này, phân quyền được coi là sự phân chia, kiểm soát lẫn nhau bởi các nhánh quyền lực ngang hàng nhau. Vậy, ở Liên bang Nga trên cơ sở Hiến pháp 1993[3] quyền lực được phân chia, kiểm soát và chế ước như thế nào giữa Tổng thống, Quốc hội, Chính phủ và hệ thống cơ quan tư pháp Liên bang?

 Tuy nhiên, trước khi đi vào phân tích mối liên hệ phân quyền của các thiết chế quyền lực ở Liên bang Nga, khái quát sự hiện diện của các thiết chế ấy trong sơ đồ phân chia quyền lực của quốc gia này sẽ giúp chúng ta dễ dàng tiếp cận mô hình phân quyền của Liên bang Nga.

 Tổng thống Liên bang

Theo Hiến pháp Tổng thống là chức danh nhà nước cao nhất, là nguyên thủ quốc gia.[4] Khác với Mỹ, ở Liên bang Nga Tổng thống không thuộc một trong ba nhánh quyền lực.[5] Nếu như ở Mỹ Tổng thống thuộc nhánh hành pháp và trực tiếp lãnh đạo hoạt động của chính phủ, thì ở Nga Tổng thống đứng trên tất cả mọi nhánh quyền lực và là một thiết chế đảm bảo sự phối kết hợp hài hòa giữa các nhánh quyền lực. Tổng thống có nghĩa vụ đảm bảo sự tuân thủ, tôn nghiêm của Hiến pháp, quyền, tự do cơ bản của con người và công dân, đồng thời bảo đảm chủ quyền, an ninh quốc gia, độc lập và toàn vẹn lãnh thổ.[6] Tổng thống là tư lệnh tối cao các lực lượng vũ trang và là người đại diện cho nhà nước về đối nội và đối ngoại. Theo Hiến pháp Liên bang Nga sửa đổi năm 2008 Tổng thống Liên bang sẽ được bầu với thời hạn 6 năm và không quá hai nhiệm kỳ liên tiếp.[7]

Quốc hội Liên bang

Quốc hội Liên bang Nga (hay còn gọi là Nghị viện Liên bang Nga) vừa là cơ quan đại diện vừa là cơ quan lập pháp.[8] Quốc hội có cơ cấu hai viện: Thượng viện (Hội đồng Liên bang) và Hạ viện (Đuma Quốc gia). Hai viện hoạt động thường xuyên và về cơ bản độc lập với nhau trong hoạt động của mình. Hội đồng Liên bang được tạo thành từ các thượng nghị sĩ. Cứ mỗi Chủ thể Liên bang[9] cử hai đại diện của mình vào Hội đồng Liên bang, một thượng nghị sĩ từ cơ quan dân biểu, người còn lại là đại diện của cơ quan hành pháp. Đuma Quốc gia bao gồm 450[10] đại biểu được bầu với thời hạn 5 năm trên cơ sở các đảng phái chính trị và chỉ các đảng nào trong cuộc đua vào Đuma dành trên 7% số phiếu cử tri tham gia bỏ phiếu thì mới có đại diện của đảng mình trong Đuma.

Chính phủ Liên bang

Theo Hiến pháp Nga, Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp có cơ cấu bao gồm Thủ tướng, các phó thủ tướng Chính phủ[11] và các bộ trưởng.[12] Thủ tướng Chính phủ do Tổng thống bổ nhiệm và được Quốc hội phê chuẩn. Thủ tướng là người hoạch định chiến lược, định hướng hoạt động cho chính phủ và toàn bộ hệ thống hành pháp Liên bang cũng như xác định thành phần, cơ cấu tổ chức của Chính phủ. Thủ tướng có quyền đề xuất ứng cử viên các chức phó thủ tướng, các bộ trưởng để Tổng thống bổ nhiệm.

Hệ thống tư pháp Liên bang

Quyền tư pháp ở Liên bang Nga được thực hiện bởi hệ thống tòa án và chỉ tòa án mà thôi.[13] Có ba hệ thống tòa án độc lập ở Liên bang Nga: Tòa án Hiến pháp, Hệ thống tòa án thẩm quyền chung và hệ thống Tòa trọng tài kinh tế.

Hệ thống tòa án thẩm quyền chung bao gồm Tòa án tối cao Liên bang Nga, các Tòa án cấp tỉnh, cấp huyện và tòa án khu vực[14]. Hệ thống tòa án này xét xử các vụ án hình sự, dân sự, lao động, hôn nhân gia đình và các vụ án liên quan đến vụ việc hành chính.[15]

Tòa án Hiến pháp Liên bang là cơ quan bảo hiến của Liên bang Nga chủ yếu làm nhiệm vụ bảo vệ sự bất khả xâm phạm của Hiến pháp Liên bang. Tòa án Hiến pháp Liên bang có 19 thẩm phán được bổ nhiệm bởi Hội đồng Liên bang (Thượng viện) trong danh sách các ứng viên do Tổng thống đề xuất.

Hệ thống tòa trọng tài kinh tế bao gồm ba cấp: Tòa trọng tài kinh tế cao cấp Liên bang, tòa trọng tài kinh tế vùng (bao gồm địa giới một vài chủ thể Liên bang) và tòa trọng tài kinh tế Chủ thể Liên bang. Các tòa này có nhiệm vụ xem xét các vụ việc và tranh chấp về kinh tế.

Ở Nga các thẩm phán được bổ nhiệm suốt đời hoặc không quy định thời hạn.[16] Sự độc lập và chỉ tuân theo Hiến pháp và pháp luật Liên bang của các thẩm phán được bảo đảm về mặt pháp lý, tài chính, cũng như cuộc sống riêng tư.

Viện kiểm sát Liên bang

Một thiết chế đặc biệt của cơ chế phân quyền ở Liên bang Nga là Viện kiểm sát. Mặc dù trong Hiến pháp Liên bang, Viện kiểm sát nằm trong chương "Quyền tư pháp", nhưng trên thực tế, cũng như trong các quy định của pháp luật, Viện kiểm sát là thiết chế không thuộc bất kỳ nhánh quyền lực nào mà là một hệ thống tập trung thống nhất từ trung ương xuống địa phương cơ quan thực hiện chức năng giám sát việc tuân thủ và thực hiện pháp luật trên toàn lãnh thổ Liên bang. Hiện nay chức năng giám sát của Viện kiểm được hạn chế trong khuôn khổ giám sát hoạt động của hệ thống cơ quan bảo vệ pháp luật. Ngoài ra Viện kiểm sát còn thực hiện chức năng công tố.

Trên đây chúng ta đã có một cái nhìn cơ bản về hệ thống các cơ quan thực hiện quyền lực nhà nước ở cấp độ Liên bang. Sau đây tác giả sẽ phân tích mối quan hệ giữa các cơ quan này để làm rõ cơ chế phân quyền giữa các thiết chế quyền lực nói trên.

Cơ chế phân quyền giữa Tổng thống và Quốc hội Liên bang

Tổng thống và Hạ viện (Đuma Quốc gia)

Trong mối quan hệ với Đuma Quốc gia, khi thực thi quyền lực, Tổng thống luôn chịu sự giám sát, kiềm chế của Viện này.

Theo quy định của pháp luật, Tổng thống có quyền bổ nhiệm Thủ tướng. Nhưng để làm được điều này, Tổng thống cần nhận được sự ủng hộ của Đuma Quốc gia. Trên thực tế, để chuẩn bị nhân sự cho chức danh Thủ tướng, Tổng tống và ứng viên Thủ tướng phải gặp gỡ các đảng phái có đại diện trong Đuma để giải quyết các vấn đề quan tâm cũng như các bất đồng. Sau cuộc gặp này nếu kết quả khả quan thì coi như ứng viên đã chắc chắn trở thành Thủ tướng. Trong trường hợp ngược lại, thì xảy ra hai khả năng: một là, Tổng thống giữ nguyên chính kiến và giải tán Hạ viện,[17] hai là, Tổng thống hi sinh ứng viên Thủ tướng. Trong lịch sử Nga đã xảy ra trường hợp thứ hai khi Tổng thống Nga Boris Yeltsin đề xuất ứng cử viên Yegor Gaida, tuy nhiên Quốc hội đã không phê chuẩn và sau những căng thẳng Tổng thống đã hi sinh ứng viên Yegor Gaida[18] và chọn một nhân vật trung dung là Viktor Chernomyrdin và đã được Quốc hội thông qua.[19]

Hiến pháp Nga cho phép Tổng thống được hưởng quy chế bất khả xâm phạm và quyền miễn truy tố, trừ tội phản quốc. Tuy nhiên Hạ viện Nga được phép tiến hành các thủ tục pháp lý để luận tội Tổng thống (Impeachment). Để có thể luận tội Hạ viện Nga cần có sự ủng hộ của ít nhất 2/3 tổng số đại biểu của Hạ viện và sáng kiến về việc cần thiết phải luận tội Tổng thống phải được ít nhất 1/3 đại biểu Hạ viện đưa ra và có bản cáo trạng do ủy ban đặc biệt do Hạ viện lập ra để luận tội Tổng thống.[20] Cho đến nay đã có ba lần Hạ viện thực hiện việc luận tội Tổng thống. Hai lần vào năm 1993 và lần cuối vào năm 1999 đều nhằm vào cố Tổng thống Boris Yeltsin. Tuy nhiên trong tất cả các lần đó việc luận tội đều không thành do không đạt được số phiếu tối thiểu cần thiết ở Hạ viện (300/450 phiếu).[21]

Như vậy trong mối quan hệ quyền lực với Đuma, Tổng thống có quyền giải tán Đuma. Tuy nhiên, để hạn chế quyền này của Tổng thống Hiến pháp Liên bang quy định các trường hợp Tổng thống không được phép sử dụng quyền này: 1) trong năm đầu tiên của nhiệm kỳ Hạ viện nếu như căn cứ giải tán Hạ viện liên quan đến việc Viện này bỏ phiếu bất tín nhiệm đối với Chính phủ; 2) trong thời gian từ khi Hạ viện đang tiến hành thủ tục luận tội Tổng thống cho đến khi Hội đồng Liên bang ra quyết định tương ứng về việc luận tội Tổng thống; 3) trong thời gian mà trên toàn lãnh thổ Liên bang Nga đang ở trong tình trạng chiến tranh hoặc tình trạng khẩn cấp; 4) sáu tháng trước khi Hạ viện kết thúc nhiệm kỳ.[22] Như vậy, mặc dù có quyền giải tán Hạ viện nhưng trên thực tế với những quy định trên Tổng thống rất khó giải tán Hạ viện. Hơn nữa, có lẽ nếu không ở trong một tình huống đặc biệt thì ít có Tổng thống nào sử dụng quyền giải tán Hạ viện bởi Hạ viện là cơ quan đại diện nhân dân và bản thân Hạ viện là nơi hội tụ các lực lượng chính trị mạnh nhất của đất nước. Nếu chọn cách giải tán Hạ viện đồng nghĩa với việc Tổng thống đã chọn sự mạo hiểm và rất dễ dẫn tới nguy cơ khủng hoảng chính trị, điều mà không một nguyên thủ nào mong muốn trong nhiệm kỳ của mình. Nhưng, nếu điều đó xảy ra - Tổng thống quyết định giải tán Hạ viện -, thì Hiến pháp cũng không cho phép Tổng thống một mình "tác oai tác qoái" trên chính trường nhằm thiết lập chế độ độc tài hay tạo ra những bất ổn có lợi cho mình. Trong trường hợp này Hiến pháp quy định Tổng thống phải chỉ định ngay ngày bầu cử Hạ viện để muộn nhất là sau bốn tháng kể từ ngày Hạ viện bị giải thể, Đuma mới đã có thể bắt đầu làm việc.[23]

Dù ít được sử dụng, nhưng quyền giải tán Hạ viện cũng được coi là vũ khí hữu hiệu để Tổng thống chế ước quyền lực của Hạ viện. Nếu như ứng cử viên Thủ tướng bị cự tuyệt vô căn cứ Tổng thống có thể đem quyền này ra "dọa" Đuma, và đương nhiên nếu bị "dọa" Đuma cũng cần phải có toan tính, bởi nếu bị giải tán các chính khách trong Đuma hiểu rằng họ cũng chẳng được gì, nếu không nói là mất mát, nhất là quy chế đại biểu Quốc hội mà họ phải mất bao công sức mới có được. Nếu để xảy ra bất ổn chính trị các hạ nghị sỹ ít nhiều cũng phải chịu trách nhiệm và uy tín sẽ bị giảm sút. Ngoài ra, quy trình giải tán Đuma cũng được coi là cơ chế để Tổng thống và Hạ viện ngồi lại với nhau giải quyết những bất đồng và tìm tiếng nói chung.[24]

Một cơ chế chế ước quyền lực khác giữa Tổng thống và Hạ viện Nga là cơ chế liên quan đến quy trình lập pháp. Cũng giống nhiều quốc gia trên thế giới, quyền lập pháp thuộc về Quốc hội (chủ yếu thuộc Hạ viện). Tuy nhiên Tổng thống cũng tham gia rất tích cực vào quá trình này để đảm bảo nguyên tắc chế ước quyền lực. Theo Hiến pháp hiện hành Tổng thống có quyền sáng kiến luật và quyền kiểm tra các văn bản luật được Quốc hội thông qua bằng cơ chế ký quyết định và ban bố luật. Theo quy trình lập pháp, sau khi được thông qua ở hai viện của Quốc hội, trong vòng năm ngày văn bản luật đó phải được gửi sang Tổng thống để ký và ban bố. Trong vòng 14 ngày kể từ ngày nhận được văn bản luật đó Tổng thống xem xét, ký và thông qua. Tuy nhiên Hiến pháp cho phép Tổng thống trả lại văn bản luật này cho Quốc hội và yêu cầu Quốc hội (chủ yếu là Đuma) sửa lại theo yêu cầu của mình. Khi nhận được văn bản luật và yêu cầu của Tổng thống, hai viện của Quốc hội tiến hành họp và xem xét đề nghị của Tổng thống. Trong trường hợp xem xét thấy đề nghị của Tổng thống hợp lý thì thay đổi và đương nhiên được ban bố. Trong trường hợp ngược lại, có hai khả năng xảy ra: thứ nhất, nếu 2/3 các đại biểu trên tổng số đại biểu của cả hai viện Quốc hội vẫn thống nhất không thay đổi luật theo yêu cầu của Tổng thống thì Tổng thống bắt buộc phải thông qua; thứ hai, nếu không hội đủ 2/3 số đại biểu biểu quyết theo phương án một, thì hai viện sẽ lập Ủy ban giải quyết bất đồng (hay còn gọi là Ủy ban đồng thuận) để tìm ra cách giải quyết hoặc tìm tiếng nói chung với Tổng thống. Nếu vẫn không giải quyết được bất đồng và không hội đủ số phiếu cần thiết để ban bố luật, đương nhiên luật không được Tổng thống ký và ban bố. Đặc quyền này của Thống thống không được áp dụng với quy trình ban hành các luật hiến pháp.[25] Tuy nhiên đây là quy định phần nhiều mang tính kỹ thuật, bởi để thông qua được các luật này phải được ít nhất 3/4 số đại biểu của Hội đồng Liên bang và 2/3 đại biểu của Đuma quốc gia bỏ phiếu tán thành.[26]

Quan hệ kiểm tra, giám sát lẫn nhau giữa Tổng thống và Hạ viện còn thể hiện trên một số phương diện khác. Chẳng hạn, theo quy định pháp luật Liên bang Ngân hàng Trung ương Nga và cơ quan Kiểm toán nhà nước không thuộc quyền Tổng thống cũng như Chính phủ mà trực thuộc sự quản lý của Quốc hội Liên bang.[27] Tuy nhiên, Tổng thống được quyền giới thiệu nhân sự để Hạ viện bầu Thống đốc Ngân hàng trung ương Nga và Tổng kiểm toán nhà nước. Tổng thống được quyền ban bố tình trạng khẩn cấp và tình trạng chiến tranh, nhưng ngay sau khi ban bố Tổng thống phải có nghĩa vụ không được chậm trễ (in nghiêng - TG) báo cáo với Quốc hội để giám sát và chuẩn y. Nếu không đủ căn cứ ban bố tình trạng khẩn cấp hoặc tình trạng chiến tranh Quốc hội (trong đó có Hạ viện) có quyền không chuẩn y lệnh của Tổng thống.

 Tổng thống và Thượng viện (Hội đồng Liên bang)

Mặc dù Hạ viện và Thượng viện đều là hai bộ phận cấu thành của Quốc hội Liên bang, nhưng trong mối quan hệ phân chia quyền lực giữa Tổng thống và Thượng viện lại có nhiều nét  đặc trưng.

Nếu Đuma Quốc gia Nga trong mối quan hệ với Tổng thống có quyền tiến hành các thủ tục pháp lý để luận tội Tổng thống, thì Hội đồng Liên bang lại là cơ quan có quyết định cuối cùng về việc có được phép bãi chức chức Tổng thống hay không theo trình tự Impeachment. Vì vậy, ngay cả trong trường hợp Đuma Quốc gia hội tụ đủ yếu tố cần thiết để trình bản luận tội Tổng thống, thì Tổng thống cũng không bị luận tội và cách chức nếu như Hội đồng Liên bang phỏ phiếu không thông qua bản luận tội ấy hoặc trong vòng 3 tháng kể từ khi nhận được bản luận tội Hội đồng Liên bang không đếm xỉa tới nó.[28] Nói như vậy không có nghĩa là Tổng thống có thể an tâm về một chu trình rắc rối khi Đuma muốn luận tội ông, mà ý nghĩa có lẽ nằm ở chỗ Tổng thống cũng cần phải có những toan tính sao cho "đẹp lòng" các senators - thượng nghị sỹ. Như vậy, đây cũng là cơ chế chế ước quyền lực hữu hiệu trong một nhà nước mà ở đó Tổng thống là nhân vật có thực quyền.

Ngoài ra, khi nhận được báo cáo của Tổng thống về việc ban bố tình trạng khẩn cấp hoặc tình trạng chiến tranh, mặc dù cần có ý kiến của cả hai viện, nhưng quyết định cuối cùng về việc chuẩn y quyết định này của Tổng thống lại thuộc về Hội đồng Liên bang.[29]

Quan hệ giữa Tổng thống và Thượng viện còn thể hiện ở tầm ảnh hưởng của họ tới nhánh tư pháp và hệ thống cơ quan kiểm sát. Mặc dù Tổng thống là người được quyền giới thiệu nhân sự cho Tòa án Tối cao, Tòa án bảo Hiến và Tòa án kinh tế cao cấp Liên bang Nga, nhưng cơ quan bổ nhiệm các thẩm phán cũng như chánh án và phó chánh án cho các Tòa này lại thuộc về Hội đồng Liên bang. Như vậy Hội đồng Liên bang có thể chế ngự tầm ảnh hưởng của Tổng thống lên hệ thống cơ quan tư pháp thông qua cơ chế bổ nhiệm nhân sự do Tổng thống giới thiệu. Để nhận được sự hậu thuẫn của Hội đồng Liên bang Tổng thống phải tìm những ứng viên có đủ tầm, đủ năng lực và công tâm sao cho không bị Hội đồng gạt đi khi xem xét bổ nhiệm. Ngược lại, Hội đồng Liên bang cũng không được tự bổ nhiệm "người của mình" mà chỉ bổ nhiệm những ứng cử viên trong danh sách đệ trình của Tổng thống. Trong mối quan hệ với Viện Kiểm sát Tối cao Liên bang cơ chế phân quyền cũng được quy định tương tự. Tổng thống giới thiệu ứng viên cho chức vụ Viện trưởng Viện Kiểm sát Tối cao cho Hội đồng Liên bang và đương nhiên viện này có quyền bổ nhiệm hay không bổ nhiệm ứng viên này.

Trong lĩnh vực quốc phòng, Tổng thống là Chỉ huy tối cao, Tổng tư lệnh các lực lượng vũ trang Liên bang, nhưng nếu Tổng thống có ý định đem quân ra ngoài biên giới Liên bang thì phải nhận được sự ủng hộ của Thượng viện. Không có phê chuẩn của Viện này, Tổng thống không được phép điều binh. Có thể nói, mặc dù có nhiều đặc quyền trong quân đội, nhưng để dùng quân trong nước (khi ban bố tình trạng chiến tranh) hoặc đem quân ra ngoài biên giới Tổng thống cũng phải nhận được sự phê chuẩn của Hội đồng Liên bang. Rõ ràng những vấn đề nêu trên cơ chế hữu hiệu để chế ngự quyền lực Tổng thống khi mà quân đội thường được gọi là trụ cột của quyền lực và như các chính trị gia vẫn thường quan niệm "muốn nắm quyền lực phải nắm lấy quân đội".

Tóm lại, trong mối quan hệ với Quốc hội Liên bang Tổng thống vừa có vai trò là chủ thể chính trị trung tâm phối hợp thực hiện quyền lực nhà nước với nhánh lập pháp, mặt khác, mặc dù không phải là một trong ba nhánh quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, nhưng quyền lực của Tổng thống là rất lớn và vì thế giữa Tổng thống và Quốc hội luôn có cơ chế kiểm soát và chế ước quyền lực lẫn nhau.

Cơ chế phân quyền giữa Tổng thống và Chính phủ Liên bang

Chính phủ Liên bang Nga là cơ quan hành pháp cao nhất. Tuy vậy, trong quá trình hình thành, tổ chức và hoạt động, nhánh quyền lực này luôn bị chế ước bởi các nhánh quyền lực khác và cả Tổng thống như là một thiết chế đặc biệt.

Đứng đầu Chính phủ là Thủ tướng. Hiến pháp quy định chức danh này do Tổng thống bổ nhiệm và phải có sự phê chuẩn của Hạ viện. Sau khi được Quốc hội phê chuẩn, trong thời hạn một tuần Thủ tướng phải đề xuất cơ cấu Chính phủ nhiệm kỳ mới và kèm với nó là danh sách các ứng viên cho các chức phó Thủ tướng và Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ để Tổng thống phê chuẩn và bổ nhiệm.[30] Trong quá trình hoạt động của Chính phủ, Tổng thống có quyền tham gia và làm chủ tọa các phiên họp của Chính phủ cũng như Hội đồng Chính phủ.[31] Ngoài ra, Tổng thống có quyền điều hành trực tiếp một số các cơ quan hành pháp thuộc các lĩnh vực: quốc phòng, an ninh, ngoại giao, tư pháp, nội vụ[32] cũng như các cơ quan liên quan đến hoạt động phòng chống thiên tai, các trường hợp khẩn cấp[33]...Về mặt danh nghĩa thủ trưởng các cơ quan này thuộc Chính phủ, nhưng trên thực tế lại nhận lệnh từ Tổng thống và đặt dưới sự quản lý trực tiếp của Tổng thống.

Tổng thống cũng có quyền quyền bãi bỏ các văn bản do Chính phủ hoặc Thủ tướng Chính phủ ban hành. Khi mất niềm tin vào Thủ tướng, Tổng thống có quyền bãi miễn Thủ tướng và chỉ cần thông báo lại với Quốc hội về quyết định của mình mà không cần đợi phê chuẩn.

Như vậy, thực quyền mà Tổng thống Nga có được là do có sự kiểm soát đối với cơ quan hành pháp cao nhất của Liên bang. Thủ tướng hay Chính phủ về cơ bản là bộ máy giúp việc của Tổng thống trong lĩnh vực hành pháp. Chính phủ không thể hạn chế quyền lực của Tổng thống ngoại trừ khi Tổng thống không thể đảm nhiệm được chức vụ khi nhiệm kỳ chưa kết thúc. Khi ấy, Thủ tướng trở thành Quyền Tổng thống.[34] Nhưng ngay cả trong trường hợp này thì cũng không thể coi là cơ chế chế ước quyền lực bởi lúc đó Thủ tướng và Tổng thống là một người và có chăng sự chế ước lúc này chỉ thể hiện ở một số hạn chế nhất định đối với Quyền Tổng thống trong mối quan hệ với các nhánh quyền lực khác.[35]

Có thể nói rằng, khi nghiên cứu về cơ chế phân quyền giữa Chính phủ với các nhánh quyền lực khác cũng có thể hiểu là tác giả, ở khía cạnh nào đó, đang chỉ ra cơ chế phân quyền giữa Tổng thống và các nhánh quyền lực ấy. Để làm rõ hơn dưới đây ta sẽ xem xét mối quan hệ giữa Chính phủ và Quốc hội cũng như giữa Chính phủ và nhánh tư pháp.

Cơ chế phân quyền giữa Chính phủ và Quốc hội Liên bang

 Theo quy định của Hiến pháp và Luật hiến pháp "Về Chính phủ Liên bang"[36] Chính phủ và các thành viên của Chính phủ hàng năm phải định kỳ báo cáo hoạt động của mình trước Quốc hội (ở Hạ viện). Khi báo cáo các thành viên đồng thời phải trả lời chất vấn trực tiếp. Ngoài những phiên báo cáo và chất vấn định kỳ, Đuma có quyền mời một hoặc một số thành viên của Chính phủ đến dự họp tại Hạ viện và trả lời chất vấn về những vấn đề mà Đuma quan tâm. Các thành viên Chính phủ được mời phải có mặt, nếu không thể có mặt vì lý do chính đáng thành viên Chính phủ được mời phải báo lại với Hạ viện. Báo cáo và trả lời chất vấn được truyền hình trực tiếp và phải được công bố trên hai tờ báo[37] của Quốc hội.

Căn cứ trên những báo cáo và hoạt động thực tiễn của Chính phủ, Đuma quốc gia Nga có thể bỏ phiếu bất tín nhiệm đối với Chính phủ. Chính phủ bị Đuma đánh giá là mất tín nhiệm nếu quá nửa số hạ nghị sỹ bỏ phiếu đồng thuận. Tuy nhiên, trong trường hợp này, Chính phủ, như đã nói ở trên, vẫn có thể không bị giải tán nhờ sự "che trở" của Tổng thống. Ngoài việc bỏ phiếu bất tín nhiệm đối với Chính phủ theo sáng kiến của Đuma, Thủ tướng Chính phủ cũng có thể đề nghị Đuma cho bỏ phiếu tín nhiệm đối với toàn bộ Nội các. Đuma Quốc gia có thể không tín nhiệm Chính phủ nếu quá nửa số hạ nghị sỹ bỏ phiếu không tín nhiệm. Trong trường hợp này Chính phủ vẫn có thể nhận được sự "che trở" của Tổng thống để tránh bị giải tán. Đây cũng được coi là cơ chế cho phép những đại biểu nhân dân đánh giá, giám sát hoạt động của Chính phủ và qua đó yêu cầu các thành viên Chính phủ phải luôn nỗ lực để đạt được hiệu quả công việc cao nhất.

Trong chiều ngược lại, Chính phủ có quyền sáng kiến luật và tham gia tích cực vào quá trình lập pháp. Ngoài quyền sáng kiến luật, tham dự vào biên soạn các dự luật, pháp luật còn quy định một số trường hợp bắt buộc phải có ý kiến của Chính phủ khi xem xét các dự luật.[38] Ngoài ra, Chính phủ cũng có quyền gửi các bản nhận xét về các dự luật tới Quốc hội và buộc các nghị sỹ phải xem chúng. Để kiểm soát hoạt động này, Chính phủ luôn cử đại diện (đặc phái viên) thường xuyên ở Hạ viện để kiểm soát việc tuân theo pháp luật về các quy định có liên quan của các nghị sỹ nói riêng và Hạ viện nói chung.[39]

Cơ chế phân quyền giữa Tổng thống, Quốc hội với Tòa án Liên bang

Hầu hết các quốc gia theo chế độ chính trị dân chủ trên thế giới đều có một cơ chế để đảm bảo không chỉ sự độc lập mà còn tính chuyên nghiệp của hệ thống cơ quan tư pháp. Với vị trí đặc thù trong cơ chế phân quyền của Liên bang Nga, Tổng thống có vị trí không nhỏ trong việc bảo đảm sự độc lập, tính chuyên nghiệp của Tòa án cũng như sự phối hợp nhịp nhàng giữa hệ thống này với các nhánh quyền lực khác.

Để đảm bảo Tòa án không phụ thuộc vào nhánh lập pháp cũng như Tổng thống, theo quy định của Hiến pháp, Tổng thống chỉ có quyền giới thiệu nhân sự cho Tòa án Hiến pháp, Tòa án Tối cao và Tòa án kinh tế cao cấp Liên bang để Hội đồng Liên bang (Thượng viện) bổ nhiệm, và cơ quan này chỉ được bổ nhiệm những người đủ tiêu chuẩn theo danh sách mà Tổng thống đề cử.

Ở các tòa án cấp thấp hơn Tổng thống có quyền bổ nhiệm tất cả các thẩm phán. Tuy vậy, các thẩm phán được đảm bảo sự độc lập trong hoạt động xét xử bằng những đảm bảo pháp lý khác như: bổ nhiệm suốt đời, quy chế đặc biệt về thu nhập cũng như đảm bảo an ninh cá nhân và các thành viên trong gia đình. Như vậy, nhờ các cơ chế này Tổng thống cũng không thể áp đặt được ý chí của mình lên thẩm phán, trong khi đó nhờ cơ chế bổ nhiệm bởi Tổng thống mà các thẩm phán tránh được những ảnh hưởng trực tiếp cũng như gián tiếp của các thiết chế quyền lực địa phương cũng như chịu ảnh hưởng từ trên xuống (Tòa cấp cao hơn).

Trong mối quan hệ với Tổng thống và Quốc hội, Tòa án, đặc biệt là Tòa án Hiến pháp, có đặc quyền bãi bỏ các văn bản quy phạm pháp luật cũng như các văn khác khác của hai thiết chế quyền lực này nếu nó mâu thuẫn với Hiến pháp. Mặc dù được hưởng các đặc quyền như quyền miễn trừ truy tố, tuy nhiên nếu phạm tội bán nước cũng như một số tội phạm đặc biệt nghiêm trọng, Tổng thống cũng như các nghị sỹ vẫn có thể bị Tòa án xét xử. Tòa án cũng có thể triệu họ đến các phiên tòa với các tư cách khác nhau thể tham gia vào quá trình xét xử.

Cơ chế phân quyền giữa Chính phủ và Tòa án

Trong mối quan hệ giữa Chính phủ và Tòa án, luật pháp Liên bang quy định cơ chế độc lập của hai thiết chế này. Hai nhánh quyền lực với hai chức năng hoàn toàn khác nhau nên hầu như không có các quy định phối hợp với nhau trong hoạt động. Chính nhờ cơ chế này mà Tòa án hoàn toàn độc lập với Chính phủ, có thể hủy các văn bản của Chính phủ cũng như các cơ quan trực thuộc nếu chúng vi Hiến, cũng như xem xét các khiếu kiện mà Chính phủ hay các cơ quan trực thuộc Chính phủ (có thể là nhân viên của các cơ quan này) là một bên của vụ việc mà không phải phân vân về khả năng có những tác động lên quyết định của mình từ phía Chính phủ. Ngược lại Chính phủ phải có nghĩa vụ đảm bảo về tài chính cho hoạt động của tòa án cũng như các bảo đảm khác theo quy định của pháp luật. Ngoài ra đại diện các tòa án cao cấp có quyền tham dự các buổi họp của Chính phủ cũng như của Hội đồng Chính phủ.[40]

Như vậy, có thể thấy trong mối quan hệ với Chính phủ, để đảm bảo sự  độc lập của tòa án trong tổ chức và hoạt động, một cơ chế hầu như chỉ có quyền của tòa án và nghĩa vụ của Chính phủ đã được thiết lập. Chính phủ không thể tác động lên chính sách, nhân sự cũng như hoạt động của Tòa án ngay cả trên khía cạnh tài chính.

Cơ chế phân quyền giữa Viện Kiểm sát Tối cao với các nhánh quyền lực

Trong mối quan hệ với Viện kiểm sát, Tổng thống có quyền giới thiệu ứng viên Viện trưởng Viện Kiểm sát Tối cao cho Hội đồng Liên bang bổ nhiệm. Sau khi Hội đồng Liên bang bổ nhiệm người đứng đầu cơ quan kiểm sát, Viện trưởng Viện Kiểm sát giới thiệu danh sách các ứng viên Phó Viện trưởng (trong đó có Phó Viện trưởng thứ nhất) để Hội đồng Liên bang bổ nhiệm. Còn các kiểm sát viên khác đều do Viện trưởng bổ nhiệm.

Trong mối quan hệ với Tòa án, Viện kiểm sát vừa có thể tham gia với tư cách chủ thể vụ án,[41] đồng thời với tư cách là thiết chế giám sát hoạt động tuân thủ pháp luật của Tòa án. Còn trong mối quan hệ với Chính phủ, Viện kiểm sát thực hiện chức năng giám sát, có quyền tham dự các phiên họp Chính phủ, có quyền yêu cầu các cơ quan hành pháp thực hiện theo quy định của pháp luật, giám sát việc thực hiện pháp luật và giữ quyền điều tra với một số loại tội phạm liên quan đến cán bộ công chức... và thực hiện quyền công tố.

Như vậy, trên phương diện phân quyền theo chiều ngang, Hiến pháp cũng như hệ thống pháp luật Liên bang Nga đã quy định một cơ chế phân quyền rất đặc thù, theo đó mặc dù Tổng thống không thuộc nhánh quyền lực nào nhưng có vai trò quan trọng trong sự phối hợp cũng như chế ước quyền lực để đảm bảo sự hoạt động có hiệu quả của bộ máy nhà nước, qua đó đảm bảo sự phát triển bền vững của đất nước, ghi nhận và bảo vệ quyền, tự do cơ bản của con người.

2. PHÂN QUYỀN THEO CHIỀU DỌC

Nga là nhà nước Liên bang và vì thế mức độ phân quyền theo chiều dọc ở Nga được thể hiện ở ba cấp độ: Liên bang - Chủ thể Liên bang - Tự quản địa phương. Khác với một số nhà nước liên bang khác, ở Nga mối quan hệ giữa Liên bang và Chủ thể rất đa dạng. Sự đa dạng ấy thể hiện ở những khác biệt về quy chế của từng chủ thể,[42] về các đặc điểm về địa lý, dân tộc... và sự khác biệt ấy lại có những tác động không nhỏ tới cơ chế phân quyền ở nước này.

Phân quyền ở cấp độ Chủ thể Liên bang

Hiện nay ở Nga có 83 Chủ thể Liên bang. Mối quan hệ phân quyền giữa các Chủ thể này với Liên bang trước hết thể hiện ở những quy định trong Hiến pháp và các luật của Liên bang về phân định thẩm quyền của Liên bang, của Chủ thể Liên bang cũng như thẩm quyền chung.

Theo quy định của Hiến pháp thẩm quyền của Nhà nước Liên bang Nga bao gồm những vấn đề đảm bảo cho hoạt động của Liên bang như: ban hành và sửa đổi Hiến pháp, các luật Liên bang và giám sát việc tuân thủ các văn bản này; các nội dung liên quan đến thể chế Liên bang, lãnh thổ Liên bang; điểu chỉnh và bảo vệ quyền con người, quyền các dân tộc thiểu số và quốc tịch; thiết lập cơ cấu quyền lực của các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp Liên bang; quản lý sở hữu nhà nước của Liên bang; thiết lập các nền tảng của chính sách Liên bang, các chương trình phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, môi trường; hoạt động đối ngoại, an ninh quốc gia và phòng thủ đất nước...[43]

Hiến pháp cũng quy định các vấn đề mà việc thực hiện nó đòi hỏi phải có sự phối hợp giữa Chủ thể Liên bang và Liên bang để đảm bảo sự thống nhất và hiệu quả trong thực thi quyền lực nhà nước. Đơn cử một số vấn đề Hiến pháp quy định thuộc thẩm quyền chung như: vấn đề phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, y tế, giáo dục; sử dụng tài nguyên đất cũng như các nguồn tài nguyên khác; chăm sóc bảo vệ bà mẹ, trẻ em... Theo quy định của Hiến pháp, tất cả những vấn đề không thuộc thẩm quyền của Liên bang cũng như không thuộc lĩnh vực thẩm quyền chung thì thuộc thẩm quyền riêng của Chủ thể Liên bang.[44]

Để tăng cường tính tự chủ và độc lập cho mỗi Chủ thể Liên bang, Hiến pháp Nga quy định trong lĩnh vực lập pháp mỗi Chủ thể Liên bang đều có quyền ban hành Luật Cơ bản,[45] các luật cũng như các văn bản quy phạm pháp luật tương ứng theo quy định. Nếu các văn bản pháp luật của Chủ thể ban hành nhằm điều chỉnh các lĩnh vực mà theo Hiến pháp chỉ thuộc thẩm quyền của Chủ thể mà trái với quy định của luật pháp Liên bang, thì áp dụng văn bản luật của Chủ thể. Đây là quy định rất tiến bộ đảm bảo được tính độc lập của các Chủ thể trong giải quyết các vấn đề riêng thuộc thẩm quyền của mình.

Do có sự phân định rạch ròi trong thẩm quyền, các Chủ thể Liên bang cũng có một Bộ máy nhà tương đối độc lập với Liên bang để thực hiện quyền lực. Ở mỗi Chủ thể Liên bang không phụ thuộc vào quy chế khác nhau đều có người đứng đầu chủ thể (có thể là Tổng thống, Tỉnh trưởng...) có Hiến pháp (hoặc Quy chế Cơ bản) và cơ quan bảo Hiến. Ở tất cả các Chủ thể đều có hệ thống cơ quan hành pháp (có thể có Thủ tướng hoặc không), lập pháp (đơn viện) và hệ thống tòa án xét xử (Tòa khu vực). Tòa khu vực là loại tòa đặc biệt không thuộc hệ thống tòa án Liên bang mà thuộc biên chế của Chủ thể Liên bang. Các tòa này giải quyết các vụ án đơn giản có tình tiết không phức tạp hoặc giá trị vụ việc không lớn.

Chủ thể Liên bang có ngân sách riêng và có hệ thống cơ quan an ninh, cảnh sát và công chức riêng... Tất cả những thiết chế đó nhằm đảm bảo độc lập trong hoạt động của các Chủ thể.

Phân quyền theo cấp độ lãnh thổ có vai trò quan trọng bởi nó đảm bảo tính tự chủ, giữ dìn và phát huy bản sắc của mỗi địa phương, giúp địa phương đưa ra những quyết sách phù hợp. Ngoài ra, cơ chế phân quyền dọc này tạo điều kiện thuận lợi để nhân dân địa phương tham gia vào quản lý nhà nước, là hình thức tốt nhất để phát huy dân chủ, đồng thời giúp nhân dân kiểm tra chính quyền, hạn chế tham nhũng và giảm bớt sự cồng kềnh của nền hành chính tập trung. Có một số nghiên cứu đã chỉ ra rằng mức độ phân quyền tỉ lệ thuận với GDP,[46] có nghĩa nếu mức độ phân quyền càng cao thì GDP càng lớn.

Tuy vậy, hiện nay ở Nga việc phân quyền xuống các chủ thể đang có những thay đổi. Một trong những thay đổi cơ bản nhất là việc V. Putin ban hành Sắc lệnh số 1603 ngày 27 tháng 12 năm 2004 thay đổi quy định pháp luật liên quan đến việc bầu cử người đứng đầu các chủ thể liên bang. Nếu như trước đây người đứng đầu các chủ thể liên bang do người dân chủ thể liên bang trực tiếp bầu, thì từ năm 2005 theo Sắc lệnh nói trên Tổng thống được quyền giới thiệu ứng cử viên để cơ quan dân biểu của chủ thể đó phê chuẩn.

Đây là một bước đi ngược lại với xu thế phân quyền dọc ở nhiều nước trên thế giới. Sẽ càng nguy hiểm hơn khi những thay đổi này sẽ làm thay đổi cơ chế phân quyền ngang ở Nga. Giả sử nếu như Hội đồng Liên bang được tạo thành từ các đại diện cơ quan hành pháp và lập pháp của các Chủ thể Liên bang thì ảnh hưởng của Tổng thống xuống các Chủ thể Liên bang thông qua cơ chế giới thiệu nhân sự cho chức vụ người đứng đầu Chủ thể Liên bang đã làm cho Hội đồng Liên bang chịu nhiều hơn ảnh hưởng hơn từ Tổng thống. Và nếu một khi Hội đồng Liên bang đã có nhiều hơn sự ảnh hưởng của Tổng thống thì các chức vụ cao nhất của nhánh tư pháp, Viện kiểm sát tối cao đều chịu sự ảnh hưởng của Tổng thống. Hơn nữa Hạ viện sẽ vô cùng bất lực trong việc chế ước quyền lực Tổng thống, bởi đơn giản như nếu Hạ viện trình được bản luận tội Tổng thống lên Hội đồng Liên bang thì nguy cơ Hội đồng không xem xét bản luận tội đó là hiện hữu...

Phân quyền ở cấp độ tự quản địa phương

Như đã nói ở trên, ngoài phân quyền xuống cấp độ Chủ thể, ở Nga cũng giống như ở rất nhiều nước trên thế giới, tồn tại cơ chế phân quyền thông qua cơ chế tự quản địa phương.

Tự quản địa phương là cơ chế thực hiện quyền lực của nhân dân địa phương thông qua các cơ quan tự quản do địa phương tự lập nên và tự chịu trách nhiệm trong phạm vi địa phương và phù hợp các điều kiện địa phương mình.[47]

Hệ thống tự quản địa phương ở Nga gồm hệ thống chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn độc lập với nhau. Ở mỗi địa phương (cấp thành phố, cấp huyện, làng) nhân dân tự bầu lên người đứng đầu chính quyền địa phương mình. Ngoài người đứng đầu chính quyền tự quản, nhân dân còn bầu cơ quan đại diện để thực hiện các chức năng giám sát hoạt động của người đứng đầu chính quyền tự quản cũng như hệ thống hành chính do người đứng đầu lập nên.

Chính quyền tự quản địa phương được ban hành hệ thống các văn bản để thực hiện quyền lực tại địa phương. Chính quyền tự quản địa phương có ngân sách riêng phục vụ cho hoạt động của mình. Thu nhân sách địa phương được đảm bảo bằng việc phân định một số loại thuế mà địa phương được thu trực tiếp, trợ cấp từ chính quyền Liên bang cũng như chính quyền Chủ thể. Việc trợ cấp này từ chính quyền Liên bang hoặc Chủ thể phải được ấn định và không thể thay đổi nhằm tránh tạo nên những ảnh hưởng chính trị thông qua ảnh hưởng về tài chính.

Tự quản địa phương ở Nga tạo ra một chính quyền độc lập với chính quyền trung ương và độc lập với nhau giữa các địa phương. Mỗi địa phương đều có cơ quan dân biểu, cơ quan hành chính riêng, nhưng có chung với chính quyền trung ương về cơ quan xét xử và kiểm sát. Cơ chế này vừa đảm bảo sự thực hiện thống nhất pháp luật trên toàn bộ đất nước, đồng thời đảm bảo sự độc lập trong giải quyết những vấn đề của  từng địa phương.

Trên đây là một nhận định liên quan đến cơ chế phân quyền ngang và phân quyền dọc ở Liên bang Nga. Tuy nhiên, nếu xem quyền lực nhà nước là thống nhất ở quyền lực nhân dân thì theo thiển ý của tác giả cần phải xem xét một loại phân quyền đặc biệt nữa, bởi, thiết nghĩ, sẽ là toàn diện nếu xem xét khía cạnh sự hạn chế quyền lực của các cơ quan nhà nước từ phía nhân dân. Cơ chế này tác giả tạm gọi là "phân quyền đặc biệt" hay “lưu quyền”.

3. PHÂN QUYỀN ĐẶC BIỆT (LƯU         QUYỀN)

Cơ chế "phân quyền đặc biệt", theo quan điểm của tác giả, bao gồm mảng quyền lực mà người dân “để lại” cho mình để “phòng thân” hoặc hạn chế quyền lực nhà nước khi nhà nước muốn tiếm quyền hoặc lạm quyền. Vì lẽ đó tác giả còn gọi theo một cách khác “cơ chế lưu quyền”. Đó là các quyền như: quyền người dân tham gia vào trưng cầu dân ý, quyền bầu cử tự do, quyền biểu tình của người dân, tự do ngôn luận, tự do xuất bản, tự do lập hội (hệ thống các tổ chức chính trị), tự do về tôn giáo... Thiết nghĩ, một cơ chế rõ ràng và trong đó ghi nhận, đảm bảo thực hiện các quyền này góp phần đáng kể hạn chế sự tùy tiện của nhà nước và đồng thời là một phần không thể thiếu khi bàn mô hình phân quyền của bất kể một quốc gia nào, bởi, thực tiễn đã chỉ rõ, cơ chế "phân quyền đặc biệt" mới thực sự góp phần tạo nên cơ chế phân quyền thực sự toàn vẹn và hợp lý và qua đó có thể tiến tới đạt mục đích cao nhất - chế ước sự tùy tiện của nhà nước, đảm bảo sự phát triển bền vững của xã hội công dân và quyền con người.

Vậy, cơ chế phân quyền đặc biệt này ở Nga vận hành ra sao? Trong thời gian gần đây, đặc biệt là sau bầu cử Đuma Quốc gia Nga, những cuộc biểu tình rầm rộ của người dân, những bài phát biểu của Tổng thống Nga về việc cần thiết phải thay đổi hệ thống chính trị Nga có vẻ như đã cho thấy sự hiện diện của cơ chế này trong bức tranh phân quyền của nước Nga.

Theo quy định của Hiến pháp trưng cầu dân ý là một phương thức trực tiếp thực hiện quyền lực của nhân dân.[48] Tham gia vào trưng cầu dân ý là người dân trực tiếp tham gia giải quyết các vấn đề quan trọng của đời sống đất nước như sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành Hiến pháp... Bản Hiến pháp đầu tiên của Liên bang Nga được thông qua bằng chính phương pháp này. Ngoài trưng cầu dân ý, các cuộc bầu cử tự do cũng là hình thức dân chủ trực tiếp khi người dân tham gia vào bầu cử những cá nhân hoặc tổ chức sẽ thay mặt mình vận hành quyền lực nhà nước. Bầu cử cũng là cách để nhân dân thể hiện tình cảm, đánh giá, cũng như giám sát hoạt động của cơ quan nhà nước.

Ở Nga Tổng thống, Hạ viện Liên bang, cơ quan dân biểu của từng Chủ thể cũng như người đứng đầu chính quyền tự quản địa phương và cơ quan dân biểu của các đơn vị tự quản đều được lập nên do bầu cử tự do. Các cuộc bầu cử định kỳ luôn là một phép thử cho các đảng phái và cá nhân đồng thời thể hiện mức độ tín nhiệm của nhân dân vào họ. Về cơ bản, các cuộc bầu cử ở Nga thể hiện đúng ý chí và nguyện vọng của người dân khi có sự tham gia của các quan sát viên quốc tế, các đảng phái, tổ chức chính trị vào quá trình bầu cử nhằm tránh gian lận và đảm bảo sự bình đẳng trong quá trình bầu cử. Tuy nhiên, trong những năm gần đây, đặc biệt là sau cuộc bầu cử vào Hạ viện Nga cuối năm 2011 thế giới chứng kiến các cuộc biểu tình với hàng vạn người tham gia phản đối kết quả cầu cử làm dấy lên những lo ngại về tính trung thực của kết quả bầu cử. Tổng thống Nga với tư cách là người đảm bảo quyền và tự do cơ bản của công dân đã yêu cầu kiểm tra lại một số cáo buộc liên quan đến kết quả bầu cử. Tuy nhiên cũng cần phải nhìn nhận rằng, việc người dân tham gia vào các cuộc tuần hành hòa bình phản đối kết quả bầu cử và các cuộc tuần hành đó đều được chính quyền cho phép tổ chức cũng thể hiện nền dân chủ Nga, và nói như Tổng thống Nga trong bài phát biểu của mình với Quốc hội trước thềm năm mới: "những đoàn người biểu tình là dấu hiệu cho sự phát triển của nền dân chủ Nga".[49] Nhiều nhà phân tích chính trị Nga cho rằng, người dân đang dùng quyền chính trị của mình để cảnh tỉnh chính quyền chứ không có ý định phản đối chính quyền. Những người biểu tình chỉ muốn chính quyền thấy và luôn nhớ rằng họ vẫn là "gốc của mọi quyền lực" mà thôi.

 Tuy nhiên, việc ghi nhận trưng cầu dân ý cũng như các cuộc bầu cử định kỳ không phải là sự đảm bảo chắc chắn cho sự hạn chế sự tùy tiện của các cơ quan nhà nước. Muốn các cơ chế này phát huy tác dụng cần phải có các đảm bảo khác như quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, tự do lập hội, tự do tôn giáo, tín ngưỡng.

Tự do ngôn luận là đảm bảo cho mọi người dân được tự do diễn đạt những suy nghĩ của mình về các vấn đề mà họ quan tâm. Tự do ngôn luận trong mối quan hệ phân quyền là đảm bảo sự phản biện xã hội với các chính sách của cơ quan nhà nước. Ở Nga tự do ngôn luận là quyền Hiến định và là quyền cơ bản của con người. Người dân được bảo đảm thể hiện mọi suy nghĩ của mình mà không sợ bị bắt hoặc những cản trở từ phía chính quyền. Tuy nhiên Hiến pháp cũng quy định, người dân chỉ được sử dụng quyền của mình mà không phương hại đến quyền của người khác.

Tự do ngôn luận cũng gắn liền với tự do báo chí. Ở Nga tự do báo chí được bảo đảm.[50] Tuy nhiên, khác với nhiều nước phương Tây khác, ở Nga tự do không có nghĩa là bôi nhọ. Nhiều tờ báo, kênh truyền hình đưa những tin bài làm sai lệch sự thật và không có chứng cứ cũng đã bị Chính phủ Nga đóng cửa. Điều này đã làm dấy lên những lo ngại từ phía phương Tây về tự do ngôn luận và tự do báo chí ở Nga, bởi theo họ tự do ngôn luận là được nói tất cả, còn ở Nga tự do là phải không ảnh hưởng hoặc xâm hại tới người khác, đặc biệt là nhân phẩm.[51]

Một cơ chế kiểm soát quyền lực khác đó chính là hệ thống đảng phái. Ở Nga ghi nhận chế dộ đa đảng và đa nguyên về tư tưởng chính trị. Đã có thời điểm ở Nga có tới hơn 30 đảng phái khác nhau đăng ký tham gia tranh cử vào Hạ viện. Các đảng phái có vai trò quan trọng trong việc giám sát hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước của các nhân viên nhà nước. Các đảng tham gia vào quá trình bầu cử và đồng thời cũng là những nhân vật giám sát gắt gao nhất quá trình bầu cử nhằm đảm bảo sự công bằng và ngăn chặn gian lận. Khi cần thiết các đảng phái tập hợp quần chúng để phản đối nhà nước. Theo quy định hiện hành, để có được đại diện của mình trong Hạ viện, các đảng tranh cử phải nhận được ít nhất 7% số phiếu của cử tri tham gia bầu cử. Bằng cách này, hiện nay chỉ có 4 đảng có chỗ trong Hạ viện. Nhưng gần đây, Tổng thống Nga đã đệ trình Quốc hội kiến nghị mới nhằm bảo vệ quyền lợi của thiểu số. Theo đệ trình này chỉ cần đạt 5% phiếu cử tri trong cuộc bầu cử vào Đuma đảng đó đã có quyền có đại diện của mình.[52]

Một trong những quyền lực đặc biệt của người dân Nga đó là quyền tự quyết các vấn đề trọng đại của quốc gia thông qua cơ chế trưng cầu dân ý.

Theo quy định của Hiến pháp Liên bang và Luật Trưng cầu dân ý[53] người dân Nga được quyền tự quyết các vấn đề như ban hành Hiến pháp, các văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của điều ước quốc tế và các vấn đề quan trọng khác thuộc thẩm quyền của Liên bang Nga được quy định trong Hiến pháp. Một minh chứng hùng hồn nhất cho việc thực hiện quyền này là bản Hiến pháp hiện hành của Liên bang Nga được thông qua bằng trưng cầu dân ý vào ngày 12 tháng 12 năm 1993.

Nói như vậy, không có nghĩa là cơ chế phân quyền đặc biệt này ở Nga là hoàn thiện. Có rất nhiều tranh luận về vấn đề này. Tuy nhiên cần phải nhìn nhận rằng mô hình ấy có vẻ như rất phù hợp với người Nga và bối cảnh nước Nga. Nước Nga đang dần lấy lại vị thế và tầm ảnh hưởng của mình và đang trở nên thịnh vượng hơn và bằng những chiêm nghiệm thực tiễn và nghiên cứu pháp lý trong 10 năm ở Nga tác giả nhận thấy rằng, đa phần người dân đang rất hài lòng với cuộc sống chính trị, văn hóa cũng như kinh tế của họ. Ngay cả khi người dân nô nức xuống đường phản đối kết quả bầu cử vào Đuma vào tháng 12 năm 2011 thì cũng đúng như Tổng thống Nga Đ. Medvedev phát biểu "những dòng người kia là dấu hiệu cho sự phát triển của một nền dân chủ Nga".[54]

Dân chủ và tự do là khái niệm khó định lượng, và phân quyền là để đảm bảo dân chủ. Thiết nghĩ, mô hình phân quyền sẽ không hoàn hảo nếu nó không phù hợp với đất nước, con người cũng như các điều kiện lịch sử văn hóa, kinh tế và dân tộc ấy. GS Trần Chung Ngọc có nói “dân chủ là hoa của trí tuệ…” [55] do vậy, có thể hiểu theo nghĩa nữa, dân chủ phải phù hợp cả với nhận thức con người và chỉ như vậy nó mới phát huy hiệu quả. Trên phương diện này rõ ràng, mô hình Nga là đáng học tập. Nó đáng học tập không hẳn ở cái hay, cái đẹp mà, thiết nghĩ, ở cái phù hợp, và cũng chỉ thế thôi cũng đủ để chúng ta nghiên cứu và chiêm nghiệm cho mình trong bối cảnh chúng ta đang tìm kiếm một mô hình thực thi quyền lực hợp lý cho một bản Hiến pháp mới hoàn thiện hơn.

---

[2] Những quan điểm khác nhau về khái niệm phân quyền có thể tìm hiểu thêm trong cuốn: Phân cấp quản lý nhà nước. Chủ biên: GS.TS. Phạm Hồng Thái, GS.TS. Nguyễn Đăng Dung, TS. Nguyễn Ngọc Chí. NXB. Công an nhân dân. Hà Nội 2011, tr. 29.

[3] Đây là bản Hiến pháp hiện hành của Liên bang Nga được ban hành ngày 12 tháng 12 năm 1993.

[4] Khoản 1, điều 80 HP Liên bang Nga 1993.

[5] Xem thêm: 1) Баранов Н. А. Политические отношения и политический процесс в современной России. 2) Николаев А. Проблемы реализации принципа разделения властей в конституции РФ // Право и жизнь. 2000. № 25. (Xem thêm: Baranov N.A. Các quan hệ chính trị và tiến trình chính trị ở nước Nga hiện đại và Nikolaev A. Các vấn đề khi thực hieenj nguyên tác phân quyền trong Hiến pháp Liên bang Nga. Tạp chí Pháp luật và cuộc sống số 25 ).

[6] Khoản 2, điều 80 HP Liên bang Nga 1993.

[7] Theo Luật sửa đổi Hiến pháp ngày 30.12.2008 số 6 FKZ. nhiệm kỳ Tổng thống Nga sẽ tăng từ 4 năm lên 6 năm và bắt đầu có hiệu lực đối với tổng thống được bầu vào đầu năm 2012. (Закон о поправке к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ).

[8] Điều 94 HP Liên bang Nga 1993.

[9]  Không gọi là Bang hay Tiểu bang, ở Nga Chủ thể Liên bang là tên gọi chung cho các nước cộng hòa, tỉnh, vùng tự trị - là các bộ phận cấu thành của Liên bang Nga..

[10] Điều 91 HP Liên bang Nga 1993.

[11] Nguyên văn tiếng Nga là Chủ tịch và các Phó chủ tịch Chính phủ (Председатель Правительства РФ и заместители Председателя Правителсьвта РФ) tuy nhiên căn cứ vào chức năng và tên gọi thông dụng và để dễ hiểu trong bài này tác giả vẫn gọi là Thủ tướng và các phó thủ tướng Chính phủ.

[12] Điều 110 HP Liên bang Nga 1993.

[13] Điều 118 HP Liên bang Nga 1993.

[14] Tòa án khu vực là tòa án thuộc biên chế của Chủ thể liên bang và tùy vào số dân ở mỗi đơn vị cấp huyện hoặc tương đương mà trong đó có thể có một, hai hoặc nhiều hơn tòa án khu vực. Loại tòa án này chỉ xét xử những vụ án nhỏ, giản đơn.

[15] Điều 126 HP Liên bang Nga 1993.

[16] Đối với thẩm phán Tòa án Hiến pháp Liên bang.

[17] Khả năng này rất ít xảy ra vì Tổng thống thường không muốn có mạo hiểm.

[18] Chính khách, nhà cải cách kinh tế người Nga nổi tiếng với chương trình kinh tế "Liệu pháp sốc"

[19] Xem thêm Khủng hoảng hiến pháp Nga 1993 trên: http://vi.wikipedia.org/wiki/khung_hoang_hien_pháp_Nga

[20] Khoản 2 điều 93 HP Liên bang Nga 1993

[21] Xem thêm về thủ tục luận tội Tổng thống trên: http://ru.wikipedia.org/wiki/ Отрешение_от_должности_Президента_Российской_Федерации

[22] Xem điều 109 và 117 HP Liên bang Nga 1993

[23]

[24] Hiến pháp quy định tối đa 3 lần để Hạ viện bàn về việc bất tín nhiệm đối với Chính phủ hay không đồng ý ứng cử viên Thủ tướng, Vì vậy sau mỗi lần không đồng ý, cả Tổng thống, Thủ tướng Chính phủ hay ứng cử viên Thủ tướng phải ngồi lại với các đại diện đảng phái trong Đuma để giải quyết những bất đồng.

[25] Thuật ngữ "Luật hiến pháp" trong hệ thống pháp luật Nga được dùng để chỉ các văn bản luật được ban hành để cụ thể hóa một số lĩnh vực thuộc thẩm quyền điều chỉnh của Hiến pháp như: quyền con người, tổ chức và hoạt động của các thiết chế quyền lực ở TW,  trưng cầu dân ý, ban bố trình trạng khẩn cấp... Luật này có hiệu lực pháp lý chỉ thấp hơn Hiến pháp Liên bang nhưng cao hơn tất cả các bộ luật, đạo luật cũng như các văn bản dưới luật khác của Nhà nước.

[26] Điều 108 HP Liên bang Nga 1993.

[27] Hạ viện chọn một nửa nhân sự và Thượng viện chọn một nửa nhân sự của Ngân hàng TW Nga và  Viện Kiểm toán Nhà nước Nga.

[28] Điều 102 HP Liên bang Nga 1993.

[29] Khoản e mục 1 điều 102 HP Liên bang Nga 1993

[30] Chương VI của HP Liên bang Nga và Chương V của Luật hiến pháp Liên bang "Về Chính phủ Liên bang" 1997 với những thay đổi đến 28.12.2010.

[31] Theo quy định của Luật hiến pháp Liên bang "về Chính phủ Liên bang" Chính phủ có thể lập Hội đồng Chính phủ bao gồm Thủ tướng Chính phủ, các Phó Thủ tướng, các Bộ trưởng và thủ trưởng cơ quan ngang Bộ - Là cơ quan tập thể lãnh đạo Chính phủ (Đầu não của Chính phủ).

[32] Ở Nga Bộ nội vụ tương đương với Bộ công an ở nước ta và khác với chức năng Bộ nội vụ ở nước ta.

[33] Ở Nga có Bộ tình trạng khẩn cấp để ứng phó nhanh với thiên tai, thảm họa, tai nạn cháy, nổ...

[34] Trong lịch sử Liên bang Nga có 2 lần:  đó là khi Viktor Chernomyrdin thay Boris Eltsin làm Quyền Tổng thống trong 1 ngày (từ  ngày 5-6.11.1996). Còn cuối năm 1999 V. Putin cũng làm Quyền Tổng thống trong 5 tháng (từ  31.12.1999 đến 7.5.2000.) do B. Eltsin trực tiếp chỉ định.

[35] Ví dụ như không được phép giải tán Hạ viện.

[36] Ban hành năm 1997 và sửa đổi mới nhất vào 28 tháng 12 năm 2010.

[37] Cơ quan ngôn luận chính thức của Quốc hội Nga là hai tờ báo "Báo nước Nga" và "Báo Nghị viện" (tiếng Nga: Российская газета и Парламентская газета).

[38] Chẳng hạn, những dự luật liên quan đến thuế, trái phiếu, nợ công, ngân sách nhà nước...

[39] Điều 36 Luật hiến pháp Liên bang "Về Chính phủ Liên bang" 1997 với những thay đổi đến 28.12.2010.

[40] Điều 27 Luật hiến pháp "Về Chính phủ Liên bang" năm 1997.

[41] Viện Kiểm sát giữ quyền công tố trong vụ án hình sự, tham gia khởi kiện hay kháng nghị để bảo vệ quyền, lợi ích của cá nhân, nhà nước, xã hội

[42] Cũng là chủ thể Liên bang, nhưng có Chủ thể có quy chế là nước cộng hòa, nhưng chủ thể khác chỉ là tỉnh, vùng tự trị, khu tự trị...

[43] Xem thêm điều 71 Hiến pháp Liên bang Nga 1993

[44] Điều 73 Hiến pháp Liên bang Nga

[45] Tùy vào quy chế khác nhau mà tên gọi Luật Cơ bản của Chủ thể là khác nhau: nếu là nước Cộng hòa thì gọi là Hiến pháp, các tỉnh hay khu vực tự trị... gọi là Quy chế Cơ bản.

[46] Xem thêm: Phân cấp quản lý nhà nước/ Khoa luật đại học quốc gia Hà Nội, Nxb. Công an nhân dân 2011. tr. 36-37.

[47] Điều 1 Luật về các nguyên tắc tổ chức cơ bản tự quản địa phương ở Liên bang Nga 2003.

[48]  Khoản 3 điều 3 Hiến pháp Nga 1993

[49] Медведев увидел в митингах  признак возрозления российской демократии: http://news.mail.ru/politics/7668445/.

[50] Điều 1 Luật Liên bang Nga Về các phương tiện thông tin đại chúng/ Ban hành ngày 27 tháng 7 năm 1991 (sửa đổi bổ sung đến ngày 21 tháng 7 năm 2011)

[51] Điều 4 Luật Liên bang Nga Về các phương tiện thông tin đại chúng. Đã dẫn

[52] http://www.dp.ru/a/2011/06/24/Dmitrij_Medvedev_predlozhi/

[53] Ban hành ngày 28 tháng 6 năm 2004 số hiệu 5 FKZ.

[54] Медведев увидел в митингах признаки взросления российской демократии: http://news.mail.ru/politics/7668445/ và Медведев: РФ должна перейти к выборам губернаторов прямым голосованием: http://news.mail.ru/politics/7668618/

[55]Tạp chí Nhân quyền Việt Nam/Petrotimes.vn  (xem trích lại trên: http://dantri.com.vn/c20/s202-504756/cu-huy-ha-vu-tu-goc-nhin-cua-mot-nguoi-viet-hai-ngoai.htm )

[56] Đây là sự kiện nổi bật nói về việc tranh giành quyền lực giữa Tổng thống và Xô viết Tối cao Nga nhằm xác định một cơ chế phân quyền có lợi hơn cho mình. Sự kiện này chỉ kết thúc khi Tổng thống Nga quyết định Nã súng vào tòa nhà Xô vết Tối cao. (Xem thêm: Khủng hoảng hiến pháp Nga 1993 trên: http://vi.wikipedia.org/wiki/khung_hoang_hien_phap_Nga )