 |
| ảnh: Internet |
TS. Mai Văn Thắng
ThS. NCS. Tạ Đức Hòa
Nguồn: TC Quản lý Nhà nước
số tháng 9/2017
Tóm tắt: Trong bài viết
này tác giả tập trung phân tích bản chất của phân quyền và nội hàm của phân quyền
theo chiều dọc, những điều kiện, nhu cầu, nhân tố thúc đẩy và phát triển của xu
hướng phân quyền dọc ở Việt Nam. Trên cơ sở đó bài viết chỉ ra và phân tích những
ảnh hưởng của xu hướng này tới những nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước cũng
như những tác động của nó tới mô hình, phương thức quản trị nhà nước hiện đại ở
nước ta trong thời gian tới.
Từ khóa: Phân quyền dọc,
chính quyền địa phương, quản trị nhà nước, tác động, Việt Nam.
(Lưu ý: Trong Tạp chí số này, Ban Biên tập đã cắt giảm số lượng của bài viết. Dưới đây là toàn bộ nội dung bài viết)
1.
Đặt vấn đề
Những năm gần đây, ở nước ta bước
đầu có sự đổi mới về tổ chức và hoạt động của bộ máy và hệ thống quản trị nhà
nước. Nhà nước dân chủ pháp quyền XHCN đã và đang được xây dựng. Chính quyền kiến
tạo, phục vụ, hành động, liêm chính được thể hiện trong cả tuyên bố lẫn hành động[1].
Tuy vậy, so với sự phát triển mạnh
mẽ trên thế giới, mô hình, phương thức quản trị nhà nước ở Việt Nam được cho
chưa tiến kịp trào lưu chung[2]. Chẳng
hạn, các nguyên tắc của quản trị tốt, dù đã phổ biến trên thế giới, nhưng ở nước
ta vẫn còn khá mới mẻ cả trong nhận thức lý luận lẫn hành động thực tiễn dù quyết
tâm đổi mới là rất mạnh mẽ.
Những nhân tố tác động đến sự thay
đổi của tổ chức nhà nước và quản trị nhà nước tương đối đa dạng, vì vậy, trong
khuôn khổ bài viết này, tác giả chỉ có thể tập trung phân tích về phân quyền dọc
như là một trong các yếu tố cơ bản mà theo tác giả sẽ có những ảnh hưởng mạnh tới
tổ chức quyền lực và quản trị nhà nước nói chung và nhà nước Việt Nam nói riêng.
Do nhiều nguyên nhân khác nhau mà cho
tới nay phân quyền như là một nguyên tắc tổ chức, hoạt động của nhà nước và quản
trị quốc gia hiện đại chưa được thực hiện hiệu quả ở Việt Nam. Phân quyền theo
chiều ngang đã ít nhiều được thể hiện và hiến định với các quy định giao “thực
hiện” và “kiểm soát” thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp của Quốc
hội, Chính phủ và Tòa án. Thừa nhận các yếu tố phân quyền theo chiều ngang cũng
đã phần nào thay đổi diện mạo quản trị quốc gia ở nước ta hiện nay. Nhưng ở góc
độ khác, phân quyền theo chiều dọc không có được sự chuyển biến đáng kể. Luật tổ
chức chính quyền địa phương năm 2015[3] và các văn
bản luật liên quan đã quan tâm đến yếu tố phân cấp, phân quyền và ủy quyền cho
các cấp chính quyền địa phương và cố gắng điều chỉnh lại mối quan hệ giữa trung
ương và địa phương; giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau theo hướng
giao thêm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho địa phương. Nhưng trên thực tế
mô hình quản trị quốc gia không có nhiều thay đổi. Nỗ lực giao quyền tự chủ, tự
chịu trách nhiệm đã chưa tạo ra được một nền quản trị hiện đại, linh hoạt, gọn
nhẹ, được kiểm soát, giám sát chặt chẽ bằng luật pháp, chính sách. Sự nhiệt huyết,
năng động của trung ương đôi khi chưa lan tỏa được xuống các cấp chính quyền địa
phương, chưa thúc đẩy sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền địa
phương, chưa giải quyết được một cách rõ ràng mối quan hệ giữa phụ thuộc và tự
chủ, tự chịu trách nhiệm, giữa cấp dưới và cấp trên, giữa nhà nước và xã hội…[4].
Những bất đồng, xung đột giữa
chính quyền và người dân, những khiếu nại, khiếu kiện đông người, những bức xúc
của cả một cộng đồng dân cư lớn, sự “mất chất” của một bộ phận không nhỏ cán bộ,
công chức địa phương… được nêu ra gần đây đều có nguyên nhân từ mô hình quản trị
quốc gia chưa hiện đại và gắn trực tiếp với những vấn đề, những bất cập và kém
hiệu quả trong thực hiện nguyên tắc phân quyền dọc ở nước ta. Thiết nghĩ, vấn đề
chỉ có thể được giải quyết thấu đáo và căn cơ, các chính sách tiến bộ, tâm huyết
của trung ương chỉ có thể được lan tỏa xuống địa phương và người dân, sự năng động,
khả năng chịu trách nhiệm, tự chủ của cơ sở … cũng chỉ có thể được thể hiện khi
có những điều chỉnh hợp lý, phù hợp và hiện đại mối quan hệ phân chia quyền lực
giữa trung ương và địa phương cũng như những thay đổi trong mô hình và phương
thức quản trị quốc gia theo chiều dọc.
2. Bản chất, nội hàm và xu hướng của phân quyền dọc
2.1.
Bản chất, nội
hàm của phân quyền dọc
Thông thường, phân quyền được hiểu chủ yếu ở góc độ
phân quyền ngang. Có nghĩa là phân quyền thường đồng nghĩa với việc phân chia
quyền lực nhà nước ra làm ba nhánh: quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư
pháp và được trao cho ba loại cơ quan khác nhau với cơ chế giám sát, kiểm soát
hiệu quả để tránh lạm quyền. Đây là nhận thức phù hợp, tuy nhiên chưa đầy đủ.
Một cách đầy
đủ nhất, phân quyền cần được nhận thức và vận dụng cả ở ba góc độ: 1) phân quyền ngang; 2) phân quyền dọc: 3)
phân quyền đặc biệt[5].
Ngoài phân quyền ngang như đã khái
quát ở trên, phân quyền dọc là nguyên tắc, phương thức tổ chức quyền lực nhà nước
mà trong đó thiết lập được cơ chế phân quyền hợp lý, phù hợp, hiện đại giữa
chính quyền nhà nước ở trung ương với chính quyền ở các địa phương đảm bảo sự vận
hành hiệu quả, linh hoạt, chủ động, rõ ràng về cơ chế trách nhiệm giữa các loại,
cấp chính quyền với điều kiện đảm bảo sự thống nhất, xuyên suốt của chủ quyền
quốc gia. Phân quyền dọc là sự thiết lập cơ chế phân chia quyền lực rõ ràng giữa
chính quyền ở các địa phương trong tổng thể chủ quyền lãnh thổ quốc gia. Trong
khuôn khổ chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và trách nhiệm đã được phân định rõ,
mỗi cấp chính quyền sẽ tự chủ, tự giác và tự chịu trách nhiệm thực hiện sao cho
hiệu quả. Để đảm bảo sự thống nhất của chủ quyền quốc gia ngăn ngừa sự lạm quyền
của các cấp chính quyền và, đương nhiên, những cơ chế kiểm tra, giám sát, kiểm
soát hiệu quả cũng được thiết lập.[6]
Phân quyền dọc không phải là tản
quyền, ủy quyền. Phân quyền dọc là phân định quyền lực giữa trung ương và địa
phương và các cấp địa phương đảm bảo sự độc lập tương đối của các cấp chính quyền,
sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền. Phân quyền dọc luôn gắn
liền với nguyên tắc pháp quyền bởi cơ sở của sư phân định ấy là pháp luật và sự
thượng tôn của pháp luật. Phân quyền dọc còn bao hàm cả phân quyền cho chính
quyền tự quản dù bản chất của chính quyền tự quản là thiết chế nửa nhà nước.
Phân quyền đặc biệt là sự phân định
quyền lực giữa nhà nước và xã hội. Giám sát chính quyền, phúc quyết, bãi miễn,
phản biện xã hội, khiếu nại, tố cáo, bẩu cử, trưng cầu ý dân ở mọi cấp độ… được
hiến định và luật định để kiểm soát quyền lực nhà nước. Đây cũng được xem là một
loại phân quyền và đó là loại phân quyền đặc biệt trong tổ chức và thực hiện
quyền lực nhà nước. Phân quyền đặc biệt có mối liên hệ mật thiết với phân quyền
dọc và phân quyền ngang trong mối liên hệ về tổ chức và thực hiện quyền lực
công cộng ở mỗi quốc gia.
2.2.
Phân quyền dọc như một xu hướng phổ
biến của thế giới hiện đại
Phân quyền nói chung và phân quyền
dọc đã được áp dụng phổ biến trên thế giới và hiện nay vẫn được coi là một
trong những xu hướng chủ đạo bởi những nguyên do căn bản, như: 1) Phân quyền dọc
giúp thúc đẩy và phát huy các hình thức dân chủ trực tiếp. Bởi, trên thực tế với
quy mô dân số, lãnh thổ nhỏ có thể tạo điều kiện phát huy tối đa lợi thế của
các hình thức dân chủ trực tiếp qua đó bảo đảm được dân chủ, nhân quyền; 2) Khuyến
khích sự linh hoạt, năng động và khả năng tự chịu trách nhiệm của chính quyền
các cấp và theo đó sẽ làm cho quản trị nhà nước ở địa phương trở nên dân chủ,
hiệu quả hơn. Chính quyền địa phương vì vậy sẽ gần dân hơn; 3) Góp phần sử dụng
hiệu quả nguồn nhân lực, vật lực, tài lực và quyền lực nhà nước để phục vụ phát
triển đất nước cũng như từng địa phương. Phân quyền dọc thực chất là phân định
hợp lý các nguồn lực để mỗi cấp có thể tập trung những gì là tốt nhất, tinh túy
nhất hướng đến giải quyết tốt nhất, hiệu quả nhất nhiệm vụ của từng cấp chính
quyền; 4) Góp phần tích cực tinh giản được bộ máy cồng kềnh, kém hiệu quả như là
hệ quả tất yếu của sự quản lý nhà nước theo mô hình tập trung, quan liêu, đồng
thời góp phần giải quyết tốt hơn tình trạng tham nhũng, cửa quyền hách dịch,
quan liêu của cán bộ, công chức địa phương; 5) Thúc đẩy năng lực giám sát, phản
biện của người dân, xã hội với chính quyền và giải quyết tốt, nhanh và hiệu qủa
các vấn đề bức thiết của đời sống dân sinh ngay tại địa phương góp phần triệt
tiêu nguy cơ bất ổn cho thể chế, trật tự an toàn xã hội…; 6) Cung ứng dịch vụ
công, hành chính công phù hợp và hiệu quả hơn, đáp ứng tốt hơn nhu cầu của địa
phương và của người dân địa phương; 7) Giải quyết được sự bất bình đẳng giữa
các địa phương, tạo cơ chế hữu hiệu hơn trong đại diện và đảm bảo tốt quyền, lợi
ích của địa phương trong mối quan hệ với chính quyền ở trung ương; 8) Tạo cơ chế
kiểm soát quyền lực tốt hơn qua đó bảo đảm tốt hơn nhân quyền và quyền làm chủ
của người dân trong mối quan hệ với các thiết chế quyền lực cả trung ương và địa
phương…
Phân quyền dọc có nhiều ưu điểm, đã
nhiều quốc gia tiến bộ vận dụng thành công và đem lại sự thịnh vượng, nền dân
chủ, pháp quyền. Có lẽ vì thế, phân quyền nói chung và phân quyền dọc nói riêng
luôn là một xu thế phổ biến trên thế giới hiện đại. Tuy nhiên, khi áp dụng vào
Việt Nam cần phải tính đến sự tương thích với các điều kiện của nước ta. Nổi bật
nhất, cần giải quyết tốt mối quan hệ giữa phân quyền dọc và nguyên tắc “Tập
trung dân chủ” và “đảm bảo sự lãnh đạo của Đảng”, đặc biệt là cấp ủy địa phương
với các cấp chính quyền địa phương.
3.
Những tác động của xu hướng phân
quyền dọc của tới quản trị nhà nước hiện đại ở Việt Nam
Hiện nay ở Việt Nam dường như chưa
có một triết lý cũng như mô hình phân quyền dọc phù hợp, hiệu quả.[7] Những
nỗ lực trong việc phân cấp, phân quyền, ủy quyền cho các cấp chính quyền địa
phương là đáng ghi nhận nhưng chưa đủ để làm nên một mô hình phân quyền dọc ổn
định, khoa học, phù hợp và hiệu quả.
Tuy nhiên, phân quyền theo chiều dọc
là xu thế phổ biến, khách quan và có nhiều dư địa để vận dụng, phát triển ở Việt
Nam trong thời gian tới. Vậy, nếu được vận dụng, tư tưởng và mô hình phân quyền
dọc sẽ ảnh hưởng, tác động như thế nào đến nền quản trị nhà nước ở Việt Nam.
Nói một cách khác, quản trị nhà nước ở nước ta sẽ chuyển dịch như thế nào dưới
tác động của phân quyền dọc.
Theo quan điểm của tác giả, những
tác động, ảnh hưởng cơ bản là:
Thứ nhất, phân quyền dọc góp phần chuyển dịch
từ nhà nước quản lý sang quản trị nhà nước và hướng tới quản trị tốt.
Đây là một trong những xu thế và sự
ảnh hưởng mang tính khách quan và hợp quy luật. Bởi lẽ, từ trong truyền thống
và cho tới tận ngày nay ở Việt Nam nhà nước luôn gắn bộ máy đồ sộ có khả năng
và độc quyền sử dụng vũ lực để đảm bảo an ninh trật tự, an toàn xã hội, phòng vệ
đất nước. Nhà nước là giá trị chung, có sứ mệnh bao bọc, bảo vệ và quản lý xã hội.
Nhà nước đứng trên xã hội và quản lý xã hội, có vị trí trung tâm trong mọi quan
hệ trong xã hội, ứng xử xã hội.
Tuy vậy, khi phân quyền dọc được
áp dụng sẽ có những chuyển dịch về sứ mệnh, chức năng, vai trò của nhà nước. Những
nguyên tắc cơ bản của quản trị nhà nước hiện đại như thượng tôn pháp luật,
trách nhiệm giải trình, sự tham gia của người dân, dân chủ, chính quyền chịu
trách nhiệm, sự đồng thuận và bộ máy quản trị chuyên nghiệp, minh bạch thông
tin…[8] sẽ
được áp dụng. Phân quyền dọc không có gì khác ngoài sự phân định rõ quyền lực
giữa các loại, cấp chính quyền trong một quốc gia theo khu vực, lãnh thổ. Phân
quyền dọc đồng nghĩa với việc trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các
chính quyền địa phương và đảm bảo tự quản địa phương. Những nguyên tắc quản trị
nhà nước hiện đại vì vậy đương nhiên sẽ được áp dụng và điều đó làm chuyển biến
nhận thức về chính quyền và nhà nước. Tính tập trung quyền lực sẽ giảm đi mà
thay vào đó là sự phân quyền phù hợp, sự linh hoạt, tự chủ để đảm bảo hiệu quả
nền quản trị quốc gia.
Ngoài ra, khi con người, quyền, tự
do và phẩm giá của họ được định vị trở thành trung tâm của mọi quan hệ, ứng xử
xã hội, thì nhà nước và chính quyền phải có nghĩa vụ đảm bảo cho vị trí đó cũng
như quyền, tự do và lợi ích hợp pháp của họ. Nhà nước khi ấy cũng chỉ là một
trong các thiết chế, phương tiện để bảo vệ, bảo đảm, thúc đẩy các quyền con người.
Ngoài nhà nước còn có các thiết chế, phương tiện khác.
Phân quyền dọc cũng giúp cho việc
tái điều chỉnh lại chức năng cung ứng dịch vụ công và hành chính công. Nhà nước
sẽ không còn là thiết chế duy nhất cung ứng dịch vụ công và thậm chí cả hành
chính công. Đảm bảo sự hiệu quả, tinh gọn trong bộ máy và đáp ứng tốt nhất nhu
cầu của người dân địa phương là nhiệm vụ của chính quyền. Các cấp chính quyền sẽ
chỉ là những người tổ chức, kiểm tra và giám sát, còn nhiều loại dịch vụ công sẽ
được chuyển dịch sang khu vực tư. Cung ứng dịch vụ công sẽ trở thành nặng nề,
không hấp dẫn với chính quyền và công chức khi mọi thứ trở nên minh bạch, yêu cầu
trách nhiệm giải trình và đáp ứng tốt nhất nhu cầu của người dân. Nền hành
chính công cũng sẽ không còn là đặc quyền của nhà nước khi thực hiện quyền tự
quản địa phương. Chính quyền của các đơn vị tự quản sẽ được ủy quyền thực hiện
nhiều thủ tục hành chính mà trước đây chỉ có chính quyền nhà nước mới được làm[9].
Cùng với đó, như là một hệ quả tất
yếu khi chính quyền địa phương được chủ động, tự chủ, tự chịu trách nhiệm, tự
quản địa phương được thực thi và dịch vụ công được chuyển dịch cho chính quyền
các cấp và chuyển dần sang khu vực tư, bộ máy nhà nước vì thế sẽ được gọn nhẹ,
linh hoạt và hiệu quả hơn. Và khi phân quyền dọc được thực thi, cơ chế và công
cụ duy nhất để đảm bảo sự thống nhất quốc gia là luật pháp. Khi đó, luật pháp sẽ
có được vị trí xứng đáng, thương tôn và khác xa với những chỉ đạo, mệnh lệnh
hành chính hiện nay mà nhiều khi còn được lãnh đạo địa phương nhận thức quan trọng
hơn cả các quy tắc pháp lý.
Thứ hai, chuyển dịch từ nhà nước quản lý,
nhà nước kiến tạo phát triển sang nhà nước điều tiết
Hiện vẫn còn không ít những quan
điểm cho rằng, không thể tách chức năng quản lý của nhà nước ra khỏi nhà nước bởi
quản lý là bản chất của nhà nước.[10] Đây là một trong những nhận
thức cơ bản và truyền thống về chức năng của nhà nước hiện nay ở nước ta.
Tuy nhiên, nhà nước quản lý không
còn phù hợp khi tổ chức theo nguyên tắc phân quyền. Nhà nước sẽ vô cùng khó
khăn trong việc quản lý thống nhất các lĩnh vực của đời sống xã hội khi xuất hiện
hiện tượng đa tầng, đa diện và đa chủ thể trong quan hệ quyền lực. Mỗi chủ thể ở
mỗi cấp sẽ có thẩm quyền và chức năng riêng và theo nguyên tắc không xâm phạm đến
nhau, không can thiệp vào công việc, chức năng của nhau một cách trái luật. Hiện
tượng đa tầng, da diện, đa chủ thể sẽ góp phần làm cho tính tự chủ, tự chịu
trách nhiệm của địa phương được đề cao và trên cơ sở đó sẽ có cách quản trị phù
hợp với địa phương mình và vì lợi ích của người dân mình miễn là đảm bảo sự thống
nhất quốc gia, không đi ngược lại các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của nhà
nước đã được hiến định.
Thuật ngữ quản lý mang tính chất
áp đặt, mệnh lệnh và mang tính chất hành chính và đòi hỏi phải có sự thống nhất,
tập trung cao độ cùng bộ máy hành chính đủ lớn để tổ chức, chỉ đạo, thực hiện.
Điều này không còn phù hợp với mô hình phân quyền dọc. Bởi phân quyền dọc là sự
phân định rõ ràng về quyền lực cho các cấp chính quyền và trao cho họ không
gian tự chủ, tự chịu trách nhiệm lớn trong khoảng phân định đó. Vì vậy, nếu vẫn
giữ chức năng quản lý sẽ không hiệu quả và không phù hợp. Nhà nước khi đó sẽ phải
tìm đến mô hình quản trị hiện đại để đảm bảo hiệu quả bởi quản trị là phương thức
tổ chức xã hội, cộng đồng hiệu quả vì nó cho phép sự năng động, đa dạng và linh
hoạt của các chủ thể trong việc tiếp cận thực hiện chức năng và nhiệm vụ. Quản
trị hiện đại cũng sẽ giúp cho chính quyền có thể huy động được nguồn lực xã hội
dễ dàng hơn trong khi thực hiện chức năng của mình.
Nhà nước kiến tạo phát triển cũng
tương tự như vậy. Dù còn nhiều quan niệm khác nhau về nhà nước kiến tạo phát
triển (Developmental state), nhưng các mô hình nhà nước kiến tạo phát triển
trên thế giới đã cho chúng ta thấy rõ đây là mô hình nhà nước mạnh, tập trung
quyền lực để định hướng phát triển. Nhà nước kiến tạo phát triển thường đi liền
với tập quyền minh triết vì có định hướng kiến tạo phát triển. Tuy nhiên, mô
hình này cũng sẽ không hoàn toàn phù hợp khi áp dụng phân quyền dọc bởi khi đó
các chính quyền địa phương có quyền được tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong phạm
vi phân định thẩm quyền. Dân chủ, nhân quyền, minh bạch, đồng thuận ở cấp địa
phương sẽ là một trở lực lớn cho nhà nước Developmental state kiểu như đã được
áp dụng ở một số quốc gia trên thế giới[11].
Vì vậy, với sự phân định rõ ràng về
thẩm quyền, chức năng cho từng địa phương, từng loại và cấp chính quyền, phân
quyền dọc sẽ thúc đẩy nhà nước từ quản lý, kiến tạo phát triển sang nhà nước điều
tiết. Bởi nhà nước điều tiết sẽ phát huy vai trò của luật pháp, đảm bảo sự thượng
tôn của pháp luật, cho phép sự đa dạng, linh hoạt, đa chủ thể trong thực hiện
chức năng của nhà nước và cũng làm cho nhà nước gọn gàng, linh hoạt và hiệu quả
hơn.
Thứ ba, phân quyền dọc sẽ có những tác động
tới phương thức lãnh đạo của Đảng và một số nguyên tắc tổ chức, hoạt động của
nhà nước Việt Nam hiện nay.
Hiến pháp năm 2013 đã xác định một
số nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và vận hành bộ máy nhà nước. Theo đó, những
nguyên tắc hiến định truyền thống tiếp tục được khẳng định như: Sự lãnh đạo của
Đảng đối với nhà nước và xã hội và nguyên tắc tập trung dân chủ…
Tuy nhiên, nếu áp dụng phân quyền
dọc hai nguyên tắc này cần có những tiếp cận mới, linh hoạt hơn. Với nguyên tắc
Đảng lãnh đạo có lẽ sẽ phải được tiếp cận mở hơn ở các cấp chính quyền địa
phương nhất là công tác tổ chức, nhân sự. Ngoài ra, tập trung dân chủ cùng cần
được nhận thức theo hướng mở rộng dân chủ cấp địa phương và tập trung được nhận
thức trên cơ sở thống nhất bằng pháp luật và đường lối lãnh đạo của Đảng…
Rõ ràng, bằng cách này hay cách
khác, nếu vận dụng phân quyền dọc ở Việt Nam thì những nguyên tắc trên cũng có
những tác động nhất định và cần phải tính đến, nghiên cứu kỹ để tránh những tác
động xấu hoặc thay đổi căn bản nguyên tắc hiến định hiện nay.
Thứ tư, phân quyền dọc góp phần tinh giản
bộ máy và làm hiệu quả hóa hoạt động của bộ máy nhà nước ở trung ương cũng như
địa phương.
Một trong những nguyên nhân cơ bản
làm cho bộ máy nhà nước ở nước ta hiện nay cồng kềnh, kém hiệu quả là do cơ chế
và tư duy quản lý của nước ta chưa thật sự có nhiều chuyển biến. Trong lịch sử,
với mô hình nhà nước kế hoạch tập trung, nhà nước quản lý tất cả mọi lĩnh vực của
đời sống xã hội vì vậy, bộ máy nhà nước cần phải rất lớn cùng với đội ngũ cán bộ,
công chức, viên chức đồ sộ để có thể đảm đương được khối lượng công việc khổng
lồ. Tuy nhiên, bộ máy lớn, chuyên viên đông đảo không đồng nghĩa với hiệu quả
công việc. Chưa bàn đến các yếu tố khác như tiền lương, cơ chế khuyến khích, sự
công bằng trong công việc, công tác tổ chức cán bộ còn có nhiều vấn đề, bộ máy
nhà nước ta cơ bản chưa thật sự hiệu quả và “ngồn” khá nhiều ngân sách. Hiện
nay, Việt Nam đã có nhiều cải cách về hành chính, bộ máy, công tác cán bộ,
nhưng về tư duy và mô hình chưa có nhiều thay đổi. Nhà nước với bộ máy hùng mạnh
từ trung ương cho tới tận chính quyền cơ sở và len lỏi cả tới những thôn, ấp, bản,
buôn… thật sự không còn phù hợp trong bối cảnh áp dụng cơ chế, nguyên tắc phân
quyền dọc. Trong cơ chế phân định rõ thẩm quyền, chức năng nhiệm vụ, chính quyền
địa phương sẽ chủ động tính toán trong việc tuyển dụng để đảm bảo sự chuyên
nghiệp, hiệu quả và tốn ít chi phí nhất trong khả năng tài chính của địa phương
mình. Bộ máy nhà nước ở trung ương chỉ cần tập trung vào các ngành dọc (tòa án,
quân sự, công an, thuế…), còn những chức danh hành chính khác (thậm chí cả cơ
quan dân cử,…) hoàn toàn có thể trao cho chính quyền các cấp tự chủ, tự lo liệu
để đảm bảo hiệu quả. Nguồn lương sẽ được đảm bảo bằng nguồn thu của các cấp
chính quyền. Hơn nữa, trong cơ chế phân quyền dọc, sẽ hạn chế khả năng lợi dụng
chính sách để đưa người thân, người nhà vào làm cán bộ, công chức, viên chức địa
phương hoặc chí ít cũng hạn chế việc nhận hối lộ, đút lót trong công tác cán bộ.
Việc kiểm tra, giám sát, phản biện xã hội và trách nhiệm giải trình cũng làm
cho bộ máy được lọc một cách tự nhiên và hạn chế trục lợi từ công tác cán bộ
như hiện nay. Cùng với đó, hiệu quả làm việc của cán bộ, công chức, viên chức sẽ
được tốt hơn trong một nền quản trị hiện đại hơn.
Thứ năm, phân quyền dọc sẽ thúc đẩy cải
cách quản trị nhà nước, đặc biệt quản trị nhà nước ở địa phương theo hướng tăng
cường quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm, trách nhiệm giải trình của chính quyền
ở các địa phương.
Một thực trạng ở Việt Nam trong suốt
nhiều năm là chính quyền địa phương nhiều nơi có văn hóa “không nhúc nhích”, chỉ
“nhìn lên” chứ không “nhìn xuống”, và thường chỉ báo cáo với cấp trên còn đối với
nhân dân và cấp chính quyền bên dưới ít có cơ chế hiệu quả đảm bảo trách nhiệm
giải trình. Tuy nhiên, nếu áp dụng cơ chế phân quyền dọc, chính quyền địa
phương sẽ phải tự chủ, tự chịu trách nhiệm và đây vừa là cơ hội vừa là áp lực
cho chính quyền các cấp (kể cả chính quyền các đơn vị tự quản nếu được phép tổ
chức) cần phải đổi mới tư duy, hướng về cơ sở nhiều hơn bởi chính cơ sở, nhân
dân mới quyết định đến sinh mệnh chính trị của họ. Phân quyền dọc sẽ không còn
chỗ cho sự trông chờ, ỷ lại mà mở ra cơ hội cho sự cạnh tranh giành sự ủng hộ,
nguồn lực đầu tư, nhân lực, tài lực… để phát triển cho địa phương mình. Phân
quyền dọc sẽ làm cho chính quyền địa phương năng động hơn, có trách nhiệm hơn đối
với chính địa phương và người dân của mình.
Ngoài ra, việc phân định rõ thẩm
quyền sẽ tránh được hiện tượng đổ lỗi hoặc thiếu cơ chế phân định trách nhiệm
giữa các cấp chính quyền - một hiện tượng không phải là hiếm hiện nay ở nước
ta.
Thứ sáu, phân quyền dọc sẽ làm thay đổi
nhận thức về vị trí, vai trò của pháp luật, góp phần xây dựng nhà nước pháp quyền.
Pháp luật trong nhà nước kế hoạch,
tập trung quan liêu bao cấp không có nhiều ý nghĩa trên thực tế mà thay vào đó
là các mệnh lệnh, chỉ thị và kế hoạch. Hiện nay, tình hình này đã được cải thiện
cùng với cải cách, đổi mới đất nước, xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN. Tuy vậy,
với cơ chế quản lý hành chính tập trung, mệnh lệnh và các công cụ hành chính vẫn
là những phương thức hữu hiệu trong quản lý nhà nước. Vì vậy, pháp luật dù đã
có vị trí tốt hơn, nhưng chưa thể sánh bằng các chỉ đạo, mệnh lệnh, công cụ
hành chính. Ngược lại, trong điều kiện phân quyền dọc, căn cứ duy nhất để sự
phân định chức năng thẩm quyền giữa các cấp chính quyền là luật pháp. Cơ chế kiểm
tra, giám sát và xử lý vi phạm cũng phải được quy định bởi luật pháp vì đây là
thước đo chuẩn mực nhất cho hành vi ứng xử của các cấp chính quyền. Trong điều
kiện đó, pháp luật tự nhiên có vị trí thượng tôn, được thừa nhận như là phương
thức điều chỉnh hành vi. Mọi sự can thiệp thô bạo của chính quyền cấp trên với
cấp dưới hoàn toàn có thể ngăn chặn bởi các quy định của pháp luật để đảm bảo
quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền. Chính quyền cấp dưới
hoàn toàn có thể khiếu kiện chính quyền cấp trên nếu có những can thiệp phi
pháp, xâm hại đến quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm mà pháp luật trao cho họ.
Thứ bảy, phân quyền dọc sẽ làm thay đổi
quản trị nhà nước về dịch vụ công và hành chính công
Một trong những nguyên tắc và cũng
là mục đích cơ bản của phân quyền dọc là đảm bảo sự hiệu quả trong công ứng dịch
vụ công. Trong mô hình phân quyền dọc, một nguyên tắc cơ bản là nơi nào cung ứng
dịch vụ công tốt nhất, hiệu quả thì giao cho nơi đó thực hiện. Trong mô hình ấy,
dịch vụ công sẽ được trao về các địa phương cho phù hợp nhắm đáp ứng tốt nhất
nhu cầu, lợi ích của người dân địa phương.
Thứ tám, phân quyền dọc sẽ thúc đẩy giám
sát, phản biện xã hội đối với chính quyền, giữa chính quyền với chính quyền.
Phân quyền dọc sẽ giúp cho người
dân giám sát chính quyền địa phương tốt hơn nhờ khả năng ảnh hưởng của họ lên
chính quyền. Trong mô hình cũ, lãnh đạo địa phương thường ít quan tâm đến địa
phương mà chủ yếu nhìn lên lãnh đạo cấp trên vì đó là nơi quyết định cho sự
nghiệp chính trị của họ. Ngược lại, khi có sự phân quyền cùng với sự minh bạch
về chức năng, thẩm quyền và trách nhiệm giải trình cao, người dân có thể biết
được và giám sát chính quyền dễ dàng hơn. Sẽ hạn chế tối đa việc “đổ lỗi” cho
chính sách, đường lối hoặc chỉ đạo của cấp trên.
Chính quyền địa phương cũng là
chính quyền gần dân hơn cả nên họ phải là người hiểu người dân địa phương nhất
và người dân địa phương cũng nắm rõ chính quyền nhất. Vì vậy, khi có sự minh bạch,
trách nhiệm giải trình sẽ có sự phản biện xã hội mạnh mẽ và đó là động lực cho
sự đổi mới, phát triển của chính quyền địa phương.
Ngoài ra, việc
kiểm tra, giám sát, phản biện giữa các chính quyền với nhau cũng có cơ hội phát
triển. Chính quyền cấp dưới hoàn toàn có thể phản biện và khiếu kiện chính quyền
cấp trên nếu có những can thiệp phi pháp hoặc những quyết sách không phù hợp với
địa phương - điều không thể có trong cơ chế tập trung trong quản lý hành chính
đối với chính quyền địa phương.
4. Kết luận
Phân quyền dọc không phải là
phương thức, mô hình hay nguyên tắc mới mà đã trở nên phổ biến, được vận dụng
thành công và đem lại nhiều thành tựu cho nhà nước, xã hội và người dân ở nhiều
quốc gia trên thế giới. Phân quyền dọc như là một cấu thành cơ bản của phân quyền
nói chung được nhận thức là sự phân định chức năng, thẩm quyền giữa các cấp
chính quyền đảm bảo sự bình đẳng, tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các cấp chính
quyền trong một phạm vi thống nhất của chủ quyền quốc gia vì mục tiêu cao nhất
là phục vụ con người, vì sự tiến bộ chung của xã hội.
Phân quyền dọc không phải là sản
phẩn của tư tưởng chính trị tư sản mà là giá trị được chiết xuất từ những tinh
hoa nhân loại trong nghệ thuật quản trị công đã được đúc kết và trở thành một
trong những xu thế phổ biến và tiến bộ trên thế giới. Tuy nhiên, để áp dụng
thành công ở mỗi quốc gia nó cần được tính đến thời điểm và đặt trong mối tương
quan với các điều kiện, bối cảnh cụ thể khác để có hiệu quả nhất. Nhưng, dù thế
nào đi chăng nữa, cùng với quyết tâm đổi mới để phát triển, phân quyền dọc cũng
sẽ dần được vận dụng phù hợp ở nước ta và cùng với đó Việt Nam sẽ xây dựng được
nền quản trị tiến bộ, hiện đại và phù hợp./.
[2] Xem: 1) Nguyễn Hoàng Anh,
Trách nhiệm giải trình trong hoạt động nhà nước. in trong cuốn “Quản trị tốt:
Lý luận và thực tiễn”, NXB. CTQG-ST, 2017, trang 204. 2) Báo cáo tổng quan Việt
Nam năm 2035:
https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/23724/VN2035Vietnamese.pdf
[3] Điều 11, 12 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.
[4] Thủ tướng nói về văn hóa không nhúc nhích: http://nld.com.vn/thoi-su-trong-nuoc/thu-tuong-viet-nam-con-co-thu-van-hoa-khong-nhuc-nhich-20170112165517541.htm (truy cập 22.7.2017)
[5] Quan điểm này tác giả cũng đã thể hiện trong bài viết: Mô hình phân quyền Liên bang Nga (Mai
Văn Thắng), Tạp chí, Nghiên cứu lập pháp, số … 2012.
[6]
ở Liên bang Nga, có ba cấp chính quyền phân định rõ ràng gồm: 1) Chính quyền
liên bang; 2) chính quyền chủ thể liên bang; 3) chính quyền tự quản địa phương
(xem thêm: Mai Văn Thắng, Bàn về tự quản địa phương ở Liên bang Nga. Tạp chí khọc
học ĐHQGHN. Chuyên san Luật học, số 2/2016 ); Ở Nhật Bản, chính quyền được tổ
chức ở ba cấp: cấp trung ương, cấp 1 (cấp tỉnh) và cấp 2 (cấp hạt). Tổ chức
chính quyền thực hiện theo nguyên tắc phân quyền địa phương và đảm bảo tự trị địa
phương. Tổ chức chính quyền theo phân quyền dọc ở Nhật Bản luôn đảm bảo nguyên
tắc: Trung ương có thẩm quyền giải quyết các việc liên quan đến vị thế và sự tồn
vong của quốc gia, còn những việc liên quan mật thiết đến người dân thì giao
cho các cấp chính quyền địa phương;. Ở Đức chính quyền được phân thành bốn cấp.
Nguyên tắc phân quyền dọc được thể hiện khá rõ và đảm bảo tự quản địa phương. Một
nguyên tắc cơ bản là cái gì cấp nào làm tốt nhất thì giao cho cấp đó làm và cấp
khác không làm (Xem: TS Mai Văn Thắng, Chính quyền địa phương ở Việt Nam với việc
đảm bảo quyền con người. Báo cáo tổng quan Đề tài nghiên cứu khoa học thuộc Dự
án của Chính phủ Đan Mạch, mã số NQ14.04, trang 117.)
[7] Luật tổ chức chính quyền địa phương 2015 và các luật tổ chức
liên quan trên thực tế là mở rộng quyền, trao nhiều quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm cho địa phương chứ chưa phải là mô hình phân quyền dọc.
[8] Dẫn theo TS. Đỗ Minh Khôi, Quản trị nhà nước hiện đại. In trong cuốn Quản trị tốt: Những vấn đề lý luân và thực tiễn. Chủ biên: PGS.TS.
Vũ Công Giao, PGS.TS. Nguyễn Hoàng Anh, PGS.TS. Đặng Minh Tuấn, TS. Nguyễn Minh
Tuấn, tr 8.
[9] Xem thêm: Mai Văn Thắng, Bàn về tự quản địa phương ở Liên
bang Nga. Tạp chí khoa học ĐHQGHN, chuyên san Luật học số 2/2016 (Theo đó, rất
nhiều thủ tục từ đăng ký kết hôn, ly hôn, thủ tục liên quan đến tử tuất…đều được
chuyển dịch sang Tự quản địa phương)
[10] Quan điểm
của PGS.TS. Chu Hồng Thanh tại Hội thảo khoa học “Nhà nước kiến tạo phát triển:
Lý luận và thực tiễn trên thế giới và Việt Nam”, tổ chức tại Khoa Luật, ĐHQGHN,
2017.
[11] Xem thêm: Nhà nước
kiến tạo phát triển: Lý luận và thực tiễn trên thế giới và Việt Nam. Kỷ yếu
Hội thảo Khoa học của Khoa Luật, ĐHQGHN, tháng 3/2017.
Không có nhận xét nào:
Đăng nhận xét
Lưu ý: Chỉ thành viên của blog này mới được đăng nhận xét.