 |
| ảnh internet |
Theo
Từ điển Cambridge, xung đột lợi ích (conflict of interest) là tình huống mà
trong đó một người nào đó đó không thể đưa ra được quyết định công bằng vì kết
quả có thể bị ảnh hưởng bới cá nhân của người đó.[2]
Còn
theo OECD, xung đột lợi ích là xung đột giữa công vụ và lợi ích cá nhân của
quan chức, trong đó lợi ích có được từ vị thế cá nhân của quan chức có thể gây ảnh
hưởng không đúng đến việc thực hiện những nhiệm vụ và trách nhiệm chính thức của
họ.[3]
Theo đó, “lợi ích cá nhân” không chỉ gồm lợi ích tài chính mà còn bao gồm những
lợi ích trực tiếp khác, chẳng hạn như tư cách cá nhân hoặc các mối quan hệ, các
khoản nợ hoặc các nghĩa vụ khác, các hội nhóm tôn giáo hoặc dân tộc, quan hệ
nghề nghiệp và đảng phái chính trị, cũng như lợi ích gia đình – tất cả đều có
thể nằm trong phạm vi của lợi ích cá nhân nếu như chúng ảnh hưởng đến việc hoàn
thành đúng đắn các nhiệm vụ được giao của quan chức.[4]
Ở
Việt Nam, theo Khoản 8 Điều 3 Luật phòng, chống tham nhũng năm 2018 “Xung đột
lợi ích là tình huống mà trong đó lợi ích của người có chức vụ, quyền hạn hoặc
người thân thích của họ tác động hoặc sẽ tác động không đúng đến việc thực hiện
nhiệm vụ, công vụ”. Tiếp đó, tại Điều 29 Nghị định 59/2019/NĐ-CP ban hành
ngày 01 tháng 7 năm 2019 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật
Phòng, chống tham nhũng 2018 đã xác định 09 trường hợp xung đột lợi ích. Cụ thể:
(1) Nhận tiền, tài sản hoặc lợi ích khác của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá
nhân liên quan đến công việc do mình giải quyết hoặc thuộc phạm vi quản lý của
mình; (2) Thành lập, tham gia quản lý, điều hành doanh nghiệp tư nhân, công ty
trách nhiệm hữu hạn, công ty cổ phần, công ty hợp danh, hợp tác xã, trừ trường
hợp luật có quy định khác; (3) Tư vấn cho doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân khác ở
trong nước và nước ngoài về công việc có liên quan đến bí mật nhà nước, bí mật
công tác, công việc thuộc thẩm quyền giải quyết hoặc tham gia giải quyết; (4) Sử
dụng những thông tin có được nhờ chức vụ, quyền hạn của mình để vụ lợi hoặc để
phục vụ lợi ích của tổ chức hoặc cá nhân khác; (5) Bố trí vợ hoặc chồng, bố, mẹ,
con, anh, chị, em ruột của mình giữ chức vụ quản lý về tổ chức nhân sự, kế
toán, làm thủ quỹ, thủ kho trong cơ quan, tổ chức, đơn vị hoặc giao dịch, mua
bán hàng hóa, dịch vụ, ký kết hợp đồng cho cơ quan, tổ chức, đơn vị do mình là
người đứng đầu hoặc cấp phó của người đứng đầu; (6) Góp vốn vào doanh nghiệp hoạt
động trong phạm vi ngành, nghề do mình trực tiếp thực hiện việc quản lý nhà nước
hoặc để vợ hoặc chồng, bố, mẹ, con kinh doanh trong phạm vi ngành, nghề do mình
trực tiếp thực hiện việc quản lý nhà nước; (7) Ký kết hợp đồng với doanh nghiệp
thuộc sở hữu của vợ hoặc chồng, bố, mẹ, con, anh, chị, em ruột hoặc để doanh
nghiệp thuộc sở hữu của vợ hoặc chồng, bố, mẹ, con, anh, chị, em ruột tham dự
các gói thầu của cơ quan, tổ chức, đơn vị mình khi được giao thực hiện các giao
dịch, mua bán hàng hóa, dịch vụ, ký kết hợp đồng cho cơ quan, tổ chức, đơn vị
đó; (8) Có vợ hoặc chồng, bố, mẹ, con, anh, chị, em ruột là người có quyền, lợi
ích trực tiếp liên quan đến việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của mình; (9) Can
thiệp hoặc tác động không đúng đến hoạt động của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá
nhân có thẩm quyền vì vụ lợi.
Như
vậy, bằng một văn bản dưới luật của Chính phủ, Việt Nam liệt kê tất cả các trường
hợp được coi là có dấu hiệu rõ ràng của xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ
của người có chức vụ, quyền hạn.
Nhưng,
vấn đề đặt ra là một văn bản ở tầm dưới luật và của cơ quan thực thi quyền hành
pháp như vậy có phù hợp, hiệu quả và có sức mạnh lan tỏa? Ngoài chín trường hợp
đó, những hành vi /trường hợp khác có được coi là xung đột lợi ích không? Một vấn
đề cũng đáng quan tâm là liệu những người có chức vụ quyền hạn mà luật quy định
có bao hàm hết cả những “chủ thể của luật hiến pháp” hay chưa? Thực tế, nếu
không tính tới những chủ thể này để phòng, ngừa thì những thiệt hại, hệ lụy có
thể và thường là lớn, lâu dài và khó khắc phục.
Thực
tế cho thấy, hầu hết các trường hợp được liệt kê trong Nghị định, ở chừng mực
nào đó, đều được dự liệu ở các đạo luật, bộ luật hay các văn bản pháp luật chuyên
ngành khác và hầu hết các hành vi bị cấm liên quan đến xung đột lợi ích đều được
xác định trong các cấu thành tội phạm, vi phạm hành chính, vi phạm kỷ luật… Thậm
chí, nhiều trường hợp xung đột lợi ích còn được liệt kê rất chi tiết trong các
quy định của Đảng, của các tổ chức chính trị, chính trị-xã hội của Việt Nam và
cả các văn bản mang tinh xã hội như hương ước, lệ làng…của nhiều khu vực, cộng
đồng dân cư địa phương.
Nhưng
có nhiều trường hợp xung đột lợi ích có thể ảnh hưởng, thậm chí xâm hại đến an
ninh, chủ quyền quốc gia, nhiều lợi ích quốc gia dân tộc quan trọng khác và do
các chủ thể, thiết chế được ủy thác nhân danh quyền lực công, nắm giữ những trọng
trách đặc biệt quan trọng hệ thống quyền lực nhà nước. Các trường hợp này lại
chưa được minh định rõ ràng và chưa có cơ chế pháp lý hữu hiệu, đủ mạnh để phòng,
chống. Có thể ở mức độ nào đó, quy định của luật hình sự, luật cán bộ, công chức,
viên chức, luật xử lý vi phạm hành chính…đã lường được trước và có cơ chế xử lý
hoặc thậm chí có thể xử lý bằng kỷ luật Đảng, tổ chức. Nhưng các cơ chế pháp lý
phòng, chống ở cấp độ đó chưa tương xứng, chưa hiệu quả đối với những xung đột
lợi ích của các chủ thể/thiết chế công vụ đặc biệt.
Rất
nhiều quốc gia đã thiết lập được và vận hành hiệu quả cơ chế kiểm soát xung đột
lợi ích của các thiết chế/chủ thể công vụ đặc biệt và ở tầm cao nhất. Đại đa số
quốc gia dân chủ đã hiến định cơ chế kiểm soát quyền lực, bảo đảm phân định quyền
lực giữa các nhánh, các cấp độ chính quyền, giữa nhà nước, xã hội và thị trường;
bảo đảm trình tự chặt chẽ (due process of law); nền tư pháp chuyên nghiệp, độc
lập và mỗi thẩm phán được bảo đảm độc lập, vô tư, khách quan, công bằng; bảo đảm
việc phê chuẩn, bổ nhiệm nhân sự cấp cao luôn theo quy trình chặt chẽ và loại
trừ ở mức cao nhất những xung đột lợi ích có thể có, đặc biệt là giữa lợi ích
quốc gia, lợi ích tổ chức, cộng đồng với lợi ích cá nhân, gia đình và đảng
phái, nhóm… của những chủ thể đó.
Vì
vậy, bài viết này có mục tiêu làm rõ thêm cơ chế đó ở một quốc gia cụ thể là
Liên bang Nga. Bởi Nga có khá nhiều điểm tương đồng về lịch sử, bối cảnh, nhận
thức xã hội với Việt Nam. Ngoài ra, thực tế là ở Nga đã thiết lập được cơ chế
kiểm soát xung đột lợi ích ở tầm Hiến pháp khá toàn diện và tương đối đầy đủ,
nhưng đến năm 2020 nước Nga lại tiến hành bổ sung, sửa đổi Hiến pháp ở quy mô
khá lớn và đa mục tiêu.[5]
Đáng chú ý là một trong những mục tiêu xuyên suốt và dễ nhận thấy nhất là bổ
sung các quy định phòng, chống xung đột lợi ích đối với rất nhiều các chủ thể của
luật hiến pháp. Điều này rất đáng quan tâm bởi thực tế truyền thông Việt Nam và
phương Tây rất ít, thậm chí là không đề đưa tin về mục tiêu này. Việc đưa vào
Hiến pháp những quy định, nội dung mới đó ở thời điểm này cần phải được lý giải.
Trong
khuôn khổ bài viết nhỏ này, tác giả không có tham vọng phân tích toàn bộ các nội
dung liên quan đến phòng, chống xung đột lợi ích trong Hiến pháp Liên bang Nga
bởi ở khía cạnh rộng nhất, một trong những mục tiêu tối quan trọng của việc lập
ra các bản hiến pháp pháp quyền, dân chủ[6] là
để quyền lực phải được kiểm soát và vận hành hiệu quả, phòng ngừa lạm quyền và
trên hết là để bảo vệ, bảo đảm tốt nhất, bền vững nhất các quyền, tự do của con
người, công dân. Bài viết này, chỉ phân tích những sửa đổi, bổ sung mới đây nhất
vào năm 2020 của Hiến pháp Liên bang 1993 khi mà mục tiêu phòng, ngừa xung đột
lợi ích trong hoạt động công vụ được thể hiện rõ và khá chi tiết và điều này lại
ít được chứng kiến trong các bản Hiến pháp của nhiều quốc gia trên thế giới.
Trên cơ sở những phân tích trong bài viết này, tác giả cũng muốn làm rõ chủ ý
hiến định các quy định đó trong lần sửa đổi này và đưa ra một số khuyến nghị
cho Việt Nam trong bối cảnh hiện nay.
2.
Những sửa đổi, bổ sung của Hiến pháp Liên bang năm 2020 và mục tiêu phòng, chống
xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ ở Nga
Phòng,
chống xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ luôn là mối quan tâm của nhiều
quốc gia. Tuy nhiên, ở mức độ phổ biến nhất, các biện pháp này thường được đưa
vào trong các đạo luật do các cơ quan lập pháp ban hành hoặc thậm chí ở cấp độ
án lệ hoặc văn bản dưới luật. Hiến pháp với bản chất là luật cơ bản nên thường
chỉ thiết lập các nguyên tắc, quy định cốt lõi, làm rường cột cho sinh hoạt
chính trị và hệ thống pháp luật của đất nước. Như đã đề cập ở trên, mục tiêu
phòng, chống xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ ở cấp độ hiến pháp thường
gắn liền với những nguyên tắc, quy định cốt lõi bảo đảm cơ chế phân quyền hiệu
quả, kiểm chế, kiểm soát quyền lực và ngăn ngừa lạm quyền, vượt quyền của các
thiết chế quyền lực hoặc sự can thiệp bất hợp pháp vào hoạt động của các cơ
quan, thiết chế quyền lực khác nhằm đạt được lợi ích nhất định. Có thể kể đến
như cơ chế cân bằng, kiểm soát quyền lực trong Hiến pháp Hoa Kỳ, sự độc lập của
thẩm phán như là nguyên tắc được thừa nhận ở đại đa số ở các bản hiến pháp pháp
quyền trên thế giới hiện nay…
Khác
với thông lệ đó, trong năm 2020, nước Nga đã tiến hành đưa ra bỏ phiếu toàn dân
Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp Liên bang năm 2020.[7]
Theo đó, một trong những điểm đáng chú ý đó là mục tiêu phòng, chống xung đột lợi
ích trong hoạt động công vụ đã được hiến định ở cấp cao nhất cho hầu hết các chức
vụ, thiết chế quyền lực cao nhất, có khả năng tác động mạnh nhất đến lợi ích quốc
gia, dân tộc. Các sửa đổi, bổ sung có liên quan đến mục tiêu phòng, chống xung
đột lợi ích gồm:
Thứ
nhất, hiến định yêu cầu không được có quốc tịch nước
ngoài (thậm chí chưa từng có) đối với hầu hết các chủ thể luật hiến pháp ở Liên
bang Nga.
Theo
những sửa đổi mới nhất, lần đầu tiên Nga đưa vào Hiến pháp các yêu cầu cấm có quốc
tịch nước ngoài đối với hầu hết các chủ thể luật hiến pháp. Các vị trí bị cấm có
quốc tịch nước ngoài gồm: Tổng thống Liên bang Nga, Thủ tướng, các phó thủ tướng,
các bộ trưởng, người đứng đầu các cơ quan liên bang, người đứng đầu các chủ thể
cấu thành liên bang (hoặc người đứng đầu cơ quan hành pháp của chủ thể cấu
thành liên bang), các thành viên của cả hai viện của Quốc hội Liên bang (Hội đồng
Liên bang và Đu-ma Quốc gia Nga) và toàn bộ thẩm phán ở Liên bang Nga. [8]
Riêng
đối với Tổng thống Liên bang Nga, ngoài quy định chung như trên Hiến pháp yêu cầu
ứng viên Tổng thống phải chưa từng có quốc tịch nước ngoài. Nhưng cũng có loại
trừ đối với các cá nhân hiện là công dân Nga, song trước đây từng là công dân của
một nhà nước khác nhưng do toàn bộ quốc gia đó hoặc một phần lãnh thổ mà người
đó sinh sống trước kia của quốc gia đó hiện cũng đã được sáp nhập vào Liên bang
Nga. Quy định này để bảo đảm công bằng cho các công dân mới của Nga mà việc có
quốc tịch nước ngoài là do lịch sử để lại hoặc do một phần lãnh thổ đó hiện nay
là được sáp nhập vào Nga. Đây là quy định hướng đến chủ yếu cho các công dân sống
trên các lãnh thổ Crimea[9] hoặc
có thể có các trường hợp tương tự như thế trong tương lai.
Yêu
cầu không có quốc tịch nước ngoài này không chỉ nhắm tới các chức vụ quan trọng
trong hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước ở Liên bang và các chủ thể cấu thành
Liên bang mà lần đầu tiên, yêu cầu này còn hiến định cho cả các chức vụ quan trọng
của chính quyền tự quản địa phương.[10]
Trên thực tế, tự quản địa phương là một thiết chế nửa nhà nước, nửa xã hội và
các cơ quan của tự quản địa phương không nằm trong hệ thống quyền lực nhà nước ở
Nga.[11]
Ngoài
điều cấm có quốc tịch nước ngoài đối với người đứng đầu các chính quyền tự quản
địa phương thì các quy định trên đều không xa lạ với thế giới hiện đại. Bởi nếu
cho phép những người có chức vụ, quyền hạn quan trọng đó có quốc tịch nước
ngoài hoặc từng có quốc tịch nước ngoài sẽ phạm phải nguyên tắc xung đột lợi
ích nghiêm trọng. Lợi ích quốc gia sẽ bị tổn hại nghiêm trọng nếu những vị trí có
thêm quốc tịch nước ngoài. Lợi ích nào sẽ được bảo đảm khi có xung đột giữa lợi
ích của các quốc gia mà người đó đang có quốc tịch. Tình cảm cá nhân hoặc những
quy định bảo hộ công dân cũng sẽ gây khó khăn lớn cho việc xử lý khi họ thực hiện
các hành vi vi phạm hoặc xâm hại lợi ích quốc gia. Luật quốc tịch ở Nga cho
phép chế độ hai quốc tịch nên rất nhiều người Nga nhập quốc tịch nước ngoài
nhưng không từ bỏ quốc tịch Nga.[12] Việt
Nam hiện nay cũng bắt đầu có những trường hợp tương tự khi luật pháp cho phép
hai quốc tịch, thậm chí còn có trường hợp có quốc tịch nước ngoài ngoài phạm vi
được phép của luật.[13]
Câu
hỏi đặt ra là việc có và từng có quốc tịch nước ngoài đối với tất cả các chủ thể
luật hiến pháp của Nga có thuộc trường hợp xung đột lợi ích công vụ không? Tại
sao đối với các quan chức cấp chính quyền tự quản địa phương cũng thuộc phạm vi
áp dụng yêu cầu này? Tại sao nước Nga lại cần phải hiến định yêu cầu này trong
bối cảnh hiện nay mà không dừng lại ở cấp một đạo luật thông thường hoặc thậm
chí là án lệ hay các nguồn luật khác?
Thứ
hai, hiến định yêu cầu không được có thẻ thường trú hoặc
giấy tờ khác cho phép thường trú ở nước ngoài đối với tất cả các chủ thể luật
hiến pháp liên bang được liệt kê ở trên.
Ở
Liên bang Nga, người nước ngoài có thể có sổ thường trú được gọi là ViD thường
trú (tiếng Nga Вид
на жительство – ViD na Zhutelstvo).
Giấy tờ này cho phép công dân nước ngoài cư trú lâu dài ở Nga và cứ sau năm năm
các cơ quan quản lý cư trú lại sẽ gia hạn nếu không có lý do chính đáng để
không gia hạn. Thẻ này cho phép xuất/nhập cảnh mà không cần thị thực và không hạn
chế thời gian xuất nhập cảnh. Giấy tờ này này chỉ kém hơn quy chế quốc tịch ở một
số quyền công dân liên quan đến chính trị, tham gia quản lý nhà nước và phục vụ
quân đội mà thôi.
Theo
quy định của Hiến pháp mới sửa đổi, bên cạnh yêu cầu về quốc tịch, tất cả các chủ
thể đang nắm giữ các vị trí được liệt kê như trên của Nga đều không được có giấy
tờ của nước ngoài cấp cho phép thường trú tại quốc gia đó.[14]
Yêu cầu này được cho là khắt khe, bởi việc cấm các chủ thể đặc biệt không được
có quốc tịch nước ngoài là yêu cầu khá phổ biến trên thế giới, trong khi yêu cầu
cấm có giấy tờ thường trú của nước ngoài lại không được phổ biến như vậy.
Vậy,
tại sao nước Nga phải hiến định yêu cầu này đối với rất nhiều chủ thể luật hiến
pháp như vậy và quy định này có hướng đến phòng, chống xung đột lợi ích không?
Thứ
ba, hiến định yêu cầu về việc không được phép mở, có
tài khoản và cất giữ tiền, các tài sản có giá trị trong ngân hàng nước ngoài ở
ngoài lãnh thổ liên bang Nga.
Theo
bản sửa đổi mới nhất, tất cả những chủ thể luật hiến pháp nêu trên đều bị cấm mở,
có tài khoản và cất giữ tiền, các tài sản có giá trị trong các ngân hàng nước
ngoài ở ngoài lãnh thổ liên bang Nga.[15]
Đây
là các biện pháp phòng, chống tham nhũng, chống rửa tiền được quy định ở đầu hết
các quốc gia. Nhưng khi các quy định cấm này được hiến định và áp dụng cho phạm
vi rất lớn các chức vụ như đã liệt kê trên ở Nga được cho là tương đối đặc biệt.
Câu
hỏi đặt ra là tại sao phải hiến định, tại sao áp dụng cho đối tượng rộng như thế
và có liên quan đến phòng, chống xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ
không?
Thứ
tư, bổ sung quy định nhằm khẳng định vị trí ưu tiên cho
các giải thích Hiến pháp Liên bang của Tòa án Liên bang Nga so với các điều ước
quốc tế đã được Nga phê chuẩn.
Theo
Khoản 6, Điều 125 Hiến pháp Nga sửa đổi, Tòa án Hiến pháp Nga có quyền giải
thích các điều ước quốc tế áp dụng trong trường hợp cụ thể và nếu các điều ước
quốc tế đó hoặc một phần của điều ước quốc tế đó được Tòa án Hiến pháp công nhận
trái với Hiến pháp Liên bang thì sẽ không được áp dụng tại Nga. Các văn bản áp
dụng điều ước quốc tế hay một số quy định đó không có hiệu lực pháp luật. [16]
Như
vậy, nếu như trước đây, Hiến pháp Nga quy định Hiến pháp Liên bang có hiệu lực
pháp lý cao nhất và các điều ước quốc tế được phê chuẩn là một phần của hệ thống
pháp luật Nga, có hiệu lực pháp lý chỉ dưới Hiến pháp. Trong cùng một vấn đề, nếu
điều ước quốc tế quy định khác với các văn bản nội luật thì áp dụng điều ước quốc
tế. Tuy nhiên, trong đợt sửa đổi này, Hiến pháp Nga đã đưa ra quy định rất rõ rằng
Tòa án Hiến pháp sẽ đưa ra giải thích chính thức các điều ước quốc tế hoặc một
số quy định của điều ước quốc tế khi áp dụng vào vụ việc thực tế. Nếu giải
thích đó của Tòa án Hiến pháp công nhận điều ước quốc tế hoặc một số quy định cụ
thể của điều ước quốc tế trái với Hiến pháp thì điều ước quốc tế hoặc các quy định
cụ thể của điều ước quốc tế đó không được áp dụng. Như vậy, giải thích của Tòa
án Hiến pháp cũng đã được khẳng định cao hơn điều ước quốc tế.
Vậy,
điều này có nên dược coi là một trường hợp khác của việc phòng, ngừa xung đột lợi
ích công vụ không?
3.
Một số đánh giá và kiến giải
Khi
nghiên cứu các bổ sung của Hiến pháp như đã nêu trên, một số vấn đề cần cần được
làm rõ. Cụ thể:
(1) Đối
với các câu hỏi thuộc vấn đề thứ nhất: Việc có quốc tịch nước ngoài đối với tất
cả các chủ thể luật hiến pháp của Nga có thuộc trường hợp xung đột lợi ích công
vụ không? Tại sao đối với các quan chức cấp chính quyền tự quản địa phương cũng
thuộc phạm vi áp dụng yêu cầu này? Tại sao nước Nga lại cần phải hiến định yêu
cầu này trong bối cảnh hiện nay thay vì dừng lại ở cấp một đạo luật thông thường
hoặc thậm chí là án lệ hay các nguồn luật khác thấp hơn Hiến pháp?
Có thể khẳng định, việc
cấm nhiều trong số chủ thể luật hiến pháp liên bang như danh sách trên có quốc
tịch nước ngoài là trường hợp phòng, ngừa xung đột lợi ích. Đặc biệt, với các
chủ thể như Tổng thống, Thủ tướng, các bộ trưởng, các thành viên Quốc hội, người
đứng đầu các Tòa án cao nhất của một quốc gia. Việc có thêm một quốc tịch nước
ngoài sẽ dẫn tới các xung đột lợi ích khi thi hành công vụ. Một người có chức vụ,
quyền hạn đặc biệt như vậy trong hệ thống công quyền phải có nghĩa vụ trung
thành với Tổ quốc bởi những quyết định của người đó cùng với vị trí đặc biệt của
người này hoàn toàn có thể ảnh hưởng tới an ninh, lợi ích quốc gia. Nếu một cá nhân
như thế có hai tổ quốc thì rất khó để trung thành với cả hai. Điều này càng thể
hiện rõ hơn nếu lợi ích của hai quốc gia mà người đó là công dân xung đột với nhau
và buộc phải lựa chọn.
Ở Nga còn cấm cả người
đứng đầu các cơ quan liên bang, người đứng đầu các chủ thể cấu thành liên bang
có quốc tịch nước ngoài. Đây là sự mở rộng đáng kể. Tuy nhiên, với một nhà nước
có lãnh thổ quá lớn, dân số thưa thớt, sự đa dạng về cấu trúc lãnh thổ, văn
hóa, tộc người và tự tôn dân tộc cao như Nga, là cường quốc có nhiều khác biệt,
thậm chí xung đột về giá trị, lợi ích, quan điểm và luôn là đối thủ được các nước
phương Tây, Trung Quốc… kiềm tỏa, loại trừ, thì lo ngại này là hợp lý. Giả sử một
trường hợp khi người đứng đầu chính quyền một tỉnh/chủ thể cấu thành liên bang
nằm sát biên giới Nga và Ucraina, có đồng thời hai quốc tịch là Nga và Ucraina.
Khi xảy ra chiến tranh khu vực biên giới giữa hai quốc gia, người đứng đầu đó sẽ
ứng xử thế nào cho vẹn toàn lợi ích cả hai quốc gia. Điều này càng rắc rối hơn
cho lợi ích của Nga hơn nếu người đó gốc Ucraina. Điều tương tự cũng có thể xảy
ra nếu người đứng đầu khu vực cùng có quốc tịch Gruzia hay Trung Quốc…
Hiến pháp mới cũng đưa toàn
bộ các thẩm phán liên bang cũng như người đứng đầu các đơn vị tự quản địa
phương vào danh sách các chủ thể bị cấm có quốc tịch nước ngoài. Điều này khá
khó chấp nhận với một số quốc gia có hiện tượng “thẩm phán nhập khẩu” (imported
judges).[17]Còn
người đứng đầu các đơn vị tự quản địa phương trên thực tế là do dân địa phương
bầu ra và quản lý, đại diện cho một khu vực/cộng đồng dân cư tự quản. Thực tế,
các đại diện này không nắm giữ quyền lực nhà nước, nhưng có quyền lực công.
Dù còn nhiều tranh luận,
nhưng sự xung đột lợi ích đối với các vị trí này là chắc chắn có. Trong bối cảnh
hội nhập, toàn cầu hóa việc giao thương với tổ chức, cá nhân nước ngoài là điều
không thể tránh khỏi. Vậy nên, khi đưa ra phán quyết nhân danh Nhà nước Liên
bang Nga, thẩm phán sẽ khó xử hoặc có thể bị chi phối khi người/tổ chức bị đưa
ra phán quyết bất lợi đó lại cũng có cùng quốc tịch với quốc tịch nước ngoài mà
thẩm phán đó đang có. Điều này không chỉ ảnh hưởng đến tính vô tư, khách quan của
thẩm phán – người phán xử, mà còn ảnh hưởng đến danh dự, uy tín và sự độc lập của
nền tư pháp nước Nga. Bên cạnh đó, việc một người đứng đầu đơn vị tự quản lại
có thêm quốc tịch nước ngoài thì sẽ xung đột lợi ích rất lớn khi đưa ra những
quyết định có liên quan. Rất khó để để bảo đảm rằng các chính sách về cư trú,
an ninh biên giới của đơn vị tự quản gần biên giới Nga-Trung ở khu vực Viễn
Đông khi một người đứng đầu đơn vị đó có cả hai quốc tịch Nga và Trung Quốc. Nếu
điều này xảy ra, có thể hình dung ra là chỉ cần một nhiệm kỳ, số người Trung Quốc
ở lãnh thổ này sẽ rất đông, khó được kiểm soát và dần dần lãnh thổ đó sẽ trở
thành làng/khu phố hay thành phố Trung Hoa. Điều này càng đặc biệt nguy hiểm
khi dân số Nga ở khu vực này thưa thớt, biên giới lại quá rộng và nếu người đứng
đầu đó lại là người có gốc Trung Quốc.
Rõ ràng, khi nhân quyền
ngày càng được bảo đảm, thúc đẩy và cùng với đó là quyền có được quốc tịch thứ
hai được nhiều quốc gia ghi nhận cho các công dân của mình thì đây cũng là lúc nhiều
vấn đề cần được đưa ra cân nhắc, quyết định. Lợi ích, an ninh, chủ quyền quốc gia,
trật tự xã hội, bản sắc văn hóa…là những yếu tố cần được xem xét đầu tiên. Một
quốc gia có quá nhiều mối lo ngại về an ninh như Nga thì việc đưa ra các hạn chế
đối với các chủ thể hiến định này được coi là một giải pháp hiệu quả. Bởi trên
thực tế, đây là sự lựa chọn. Nếu không muốn phụng sự Tổ quốc, phụng sự cộng đồng
của mình với tự cách là một người đại diện quyền lực công, cá nhân hoàn toàn có
quyền có thêm một quốc tịch khác với tư cách là một người dân nếu thỏa mãn các
điều kiện luật định, còn khi lựa chọn phụng sự quốc gia, dân tộc thì phải chịu
những hạn chế như thế là phù hợp với quan điểm của đại đa số dân chúng.
Vấn đề tiếp theo là có
nhất thiết phải hiến định yêu cầu này không hay đơn giản chỉ cần một án lệ, một
giải thích hiến pháp hoặc cài cắm các điều cấm đó vào các văn bản quy phạm pháp
luật khác là được.
Nghiên cứu văn hóa
chính trị và ý thức pháp luật nước Nga hiện nay, có thể dễ dàng nhận thấy, ý thức
và văn hóa pháp luật của người Nga thực sự chưa cao như các quốc gia phương Tây
khác. Vì vậy, nhận thức về pháp luật khá hạn chế và thậm chí cũng ít quan tâm đến
các quy định của pháp luật. Vì vậy, nếu cài cắm quy định cấm này vào các văn bản
liên quan chắc chắn ít người quan tâm. Bên cạnh đó, án lệ không phải là truyền
thống của Nga nên tư duy và nhận thức về án lệ còn chưa phổ biến. Giải thích hiến
pháp của Tòa án Hiến pháp đang có vị trí ngày càng lớn trong đời sống pháp luật,
song muốn giải thích thì phải có quy định trong Hiến pháp thì mới giải thích được.
Cần phải nhấn mạnh thêm
rằng, người Nga chưa có được một nền dân chủ và pháp quyền bền vững. Bằng chứng
cho thấy, dù Hiến pháp quy định việc sửa đổi, bổ sung Hiến pháp cần phải thực
hiện bởi một quy trình khá khó khăn, nhưng chỉ trong 20 năm qua, văn bản này đã
được sửa đổi nhiều lần. Vấn đề là quyền lực ở Nga dễ bị tập trung nếu hiện hữu
một nhân vật chính trị có sức mạnh như Tổng thống đương nhiệm. Thực tế, an nguy,
lợi ích quốc gia sẽ đặt trước câu hỏi lớn nếu nhân vật đó phụng sự không chỉ lợi
ích của nước Nga. Vậy nên, nếu chỉ là quy định của luật hoặc dưới luật thì
không có sự bảo đảm vững chắc cho các quy định ấy có sức sống lâu dài. Hơn nữa,
việc đưa những quy định này không chỉ giúp nước Nga an toàn hơn, kiểm soát được
quan chức của mình hơn, mà còn được lòng nhân dân Nga hơn – dân tộc vốn được biết
tới với niềm tự hào, tự tôn dân tộc rất cao.
Suốt 20 năm qua, nước
Nga chứng kiến một nhân vật chính trị mạnh mẽ mang tên V. Pu-tin. Nhưng đây
cũng là điều đáng lo ngại nếu nhân vật đó không phải là Pu-tin. Vậy nên, việc cấm
ứng viên Tổng thống từng có quốc tịch nước ngoài cũng nhằm bảo vệ các giá trị
đã được trình bày ở trên. Đối với văn hóa chính trị Nga, Tổng thống luôn là
nhân vật trung tâm và có sức mạnh. Nước Nga không dễ thay đổi mô hình chính thể
bởi đó là bản sắc văn hóa và nhu cầu của dân tộc luôn cần một thiết chế mạnh mẽ
như thế để chèo lái một đất nước rộng lớn, quá đa dạng và có quá nhiều đe dọa về
an ninh như thế. Hơn nữa, việc đưa vào Hiến pháp quy định này không trái với
các quy định luật quốc tế về quyền con người hiện hành. Nước Mỹ, Indoneisa… hiện
cũng có quy định khá khắt khe về nguồn gốc của ứng viên Tổng thống. Việc đưa
vào Hiến pháp còn có lợi ích về chính trị cho thể chế, lực lượng chính trị đang
nắm quyền hiện nay.
Một lý do rất quan trọng
nữa là cần hiến định để có được cơ chế bảo vệ các quy định này bằng tố tụng hiến
pháp. Trên thực tế, các chủ thể nói trên hầu hết đều có chức vụ, quyền hạn đặc
biệt, có quyền bất khả xâm phạm và nhiều trong số đó được quyền miễn trừ truy tố.
Vì lẽ đó, các loại tố tụng hành chính, hình sự đôi khi không hiệu quả. Bên cạnh
đó, việc đưa các quy định này vào hiến pháp không chỉ cho phép dùng cơ chế pháp
lý mang tính hiên định để bảo vệ như thủ tục tố tụng hiến pháp mà còn có thể
dùng cả các cơ chế chính trị và điều này rất hiệu quả trong một nền chính trị
đa nguyên.
(2) Việc
hiến định yêu cầu không được có giấy tờ thường trú do nước ngoài cấp đối với rất
nhiều chủ thể luật hiến pháp như vậy có phù hợp và quy định này có mục tiêu
phòng, chống xung đột lợi ích không?
Quy định cấm tất cả những
người có chức vụ, quyền hạn như nêu trên có giấy tờ do nước ngoài cấp cho phép
thường trú là yêu cầu tương đối khắt khe. Việc được nước ngoài cho phép thường
trú không nảy sinh quan hệ quốc tịch, không thể tham gia vào đời sống chính trị
của quốc gia khác và đương nhiên sẽ hạn chế nhiều trường hợp xung đột lợi ích
trong hoạt động công vụ của người đó. Tuy vậy, việc được một quốc gia khác cho
các chủ thể đặc biệt này thường trú cũng đã tạo ra các khả năng xung đợt lợi
ích tiềm tàng. Việc có giấy tờ thường trú thường đồng nghĩa với việc cá nhân đó
có lợi ích liên quan ở quốc gia đó. Điều này cũng sẽ dẫn tới khả năng, thậm chí
là hoàn toàn có cơ sở thực tế gây ra những xung đột lợi ích công vụ.
Mặt khác, cấm những người
có chức vụ quyền hạn đặc biệt có giấy tờ thường trú của quốc gia khác cũng buộc
các chủ thể này chuyên tâm cống hiến cho nền công vụ và như vậy lợi ích công
cũng sẽ được bảo đảm hơn. Thiết nghĩ, đây không phải là giới hạn vượt quá các
nguyên tắc, quy định về giới hạn quyền tự do của con người. Nếu một người quyết
định phụng sự công vụ thì cũng cần tự loại bỏ các điều kiện hoặc loại trừ các
khả năng có thể xung đột với lợi ích công vụ, lợi ích quốc gia, dân tộc. Mặt
khác, luật pháp cũng được thiết lập để loại bỏ các điều kiện phát sinh xung đột
lợi ích công vụ. Theo quan điểm tác giả, việc hiến định điều cấm này là có thể
chấp nhận được và thậm chí có lợi cho nền công vụ. Một số những giải thích ở
trên phần nào cũng đã giải thích cho lý do này.
(3) Tại
sao phải hiến định yêu cầu cấm có, mở, cất giữ tiền, sài sản có giá trị tại các
ngân hàng nước ngoài bên ngoài lãnh thổ liên bang? Việc áp dụng cho đối tượng rộng
như thế có liên quan đến phòng, chống xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ
không?
Đây cũng là yêu cầu mới
của Hiến pháp trong lần sửa đổi này. Ngoài các mục tiêu chính trị, giúp khẳng định
với công luận quyết tâm phòng, ngừa tham nhũng, sự trong sạch của chính quyền
đương nhiệm, thì quy định mới này hướng đến phòng, chống xung đột lợi ích trong
hoạt động công vụ. Điều cấm này áp dụng cho hầu hết chủ thể luật hiến pháp đang
nắm giữ các chức vụ, quyền hạn quan trọng trong hệ thống công vụ liên bang, chủ
thể cấu thành liên bang và cả chính quyền tự quản địa phương. Đây được cho là nỗ
lực cao nhất để bảo đảm cho những ai tham gia vào hoạt động công vụ, bao gồm cả
đại biểu quốc hội, có được sự công tâm, vô tư trong thực thi nhiệm vụ. Thực tế,
đã có không ít đại biểu dân cử gặp khó khi bỏ phiếu chống lại các quyết định bất
lợi cho các ngân hàng nước ngoài khi ở quốc gia đó vị này có tài khoản, tiền,
tài sản đang được cất giữ ở các ngân hàng. Các thẩm phán cũng sẽ gặp phải khó
khăn nhất định trong giải quyết vụ việc cụ thể liên quan nếu bản thân đang có tiền,
tài sản được cất giữ ở nước ngoài. Sự công tâm, vô tư và khách quan sẽ khó được
bảo đảm cho những phán quyết trong trường hợp như thế.
(4) Khẳng
định hiệu lực pháp lý cao hơn của các giải thích của Tòa án Hiến pháp Liên bang
đối với các điều ước quốc tế trong trường hợp áp dụng pháp luật cụ thể có được
coi là một trường hợp khác của phòng, ngừa xung đột lợi ích công vụ không?
Đây là trường hợp khá đặc
biệt bởi nếu xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ chỉ được hiểu gắn liền với
cá nhân người nắm chức vụ, quyền hạn. Thiết nghĩ, xung đột lợi ích nên hiểu rộng
hơn thế. Từ quy định này của Hiến pháp Nga, nếu một điều ước quốc tế đã được chủ
thể có thẩm quyền phê chuẩn, được áp dụng trong trường hợp cụ thể nhưng khi áp
dụng nó (toàn bộ hay một số quy định cụ thể) có xảy ra những bất đồng, quan điểm
khác nhau và được Tòa án Hiến pháp liên bang giải thích là trái với Hiến pháp
thì điều ước đó/một phần điều ước đó phải được công bố vi hiến và không được áp
dụng nữa. Các văn bản áp dụng trên cơ sở áp dụng điều ước trái hiến pháp đó
cũng phải được tuyên bố không có giá trị pháp lý.
Đây là sự xung đột giữa
lợi ích quốc gia với các lợi ích khác trong trường hợp cụ thể liên quan hoạt động
công vụ. Nếu không có cơ chế xử lý phù hợp thì lợi ích quốc gia không được bảo
đảm, đặc biệt là khi vì những lý do khác nhau việc thẩm định, phê chuẩn các điều
ước quốc tế không được tiến hành phù hợp. Vì lẽ đó, khi áp dụng có khả năng
xung đột với các lợi ích khác mà quốc gia đang bảo vệ khi vận dụng vào trường hợp
cụ thể. Việc bảo lưu sẽ phức tạp hơn nhiều hơn là cơ chế giải thích Hiến pháp.
Đây là một giải pháp cần được xem xét tới trong bối cảnh hội nhập, toàn cầu hóa
đang được thúc đẩy mạnh mẽ như ngày nay.
4. Một số liên hệ cho
Việt Nam trong bối cảnh hiện nay và kết luận
Trên cơ sở những phân
tích ở trên và đặt trong mối liên hệ với mục tiêu phòng, chống xung đột lợi ích,
tác giả xin có một số liên hệ sau:
(1) Ở Việt Nam, đối với
nhiều chủ thể nắm giữ trọng trách lớn pháp luật chưa thiết lập được cơ chế
phòng, chống xung đột lợi ích công vụ phù hợp và hiệu quả. Trong bối cảnh pháp
quyền, dân chủ ngày càng được củng cố và hội nhập quốc tế mạnh mẽ như hiện nay,
cần phải xây dựng cơ chế pháp lý mạnh hơn, minh bạch hơn nữa để phòng, chống
xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ ở cấp cao nhất, đặc biệt là những người
có chức vụ, quyền hạn lớn được hưởng các quyền miễn trừ và bất khả xâm phạm. Thực
tế, lĩnh vực công vụ của những chủ thể này thường nhạy cảm, rất dễ xảy ra xung
đột lợi ích lớn (xung đột với lợi ích quốc gia, dân tộc) và nếu có thì những
thiệt hại thường lớn và khó khỏa lấp, khắc phục được, thậm chí rất khó định lượng.
Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, các đại biểu Quốc hội, các thẩm phán, người
đứng đầu các chính quyền các cấp địa phương cũng cần có cơ chế để họ thực hiện
công vụ công tâm, vô tư, khách quan và hiệu quả. Các quy định hiện hành của
pháp luật Việt Nam chủ yếu được dự liệu cho cán bộ, công chức và người đứng đầu
cơ quan, đơn vị thì chưa thật tự toàn diện và hiệu quả cho nhóm đối tượng này.
(2) Theo thông lệ, quy
định về phòng, chống xung đột lợi ích nếu chỉ dừng lại ở văn bản dưới luật thì
chưa đủ sức mạnh và năng lực thực thi. Nếu được quy định ở cấp một văn bản luật
thì vẫn còn nguy cơ một số chủ thể đặc biệt nằm ngoài những điều cấm để phòng,
ngừa xung đột lợi ích công vụ bởi họ chính là người xây dựng ra các quy định
đó. Có lẽ vì lý do đó mà Nga đã đưa cơ chế phòng, chống xung đột lợi ích đối với
nhóm này vào Hiến pháp – Văn bản được thông qua bởi người dân chứ không phải Quốc
hội Liên bang (các thành viên hai viện). Tuy nhiên, trong điều kiện Việt Nam
thì hoàn toàn có thể chấp nhận được ở cấp độ văn bản luật bởi Quốc hội Việt Nam
là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và đại biểu cao nhất của nhân dân. Vì vậy,
một văn bản luật cũng là giải pháp phù hợp nhưng phạm vi điều chỉnh và đối tượng
áp dụng nên được mở rộng hơn hiện nay. Tuy nhiên, về lâu dài việc hiến định các
yêu cầu tương tự như Nga đã làm đối với các chủ thể đặc biệt kể trên cũng là một
giải pháp cần tính tới bởi sự ổn định, hiệu lực cao, sự ràng buộc, tính lan tỏa
của Hiến pháp là rất cần thiết và hiệu quả. Bên cạnh đó, việc hiến định những
quy định phòng chống xung đột lợi ích như thế cũng sẽ góp phần nâng cao năng lực
bộ máy nhà nước, khẳng định quyết tâm phòng, chống tham nhũng và giữ vững được
lòng tin của người dân với chế độ nói chung và với người có chức vụ, quyền hạn ở
những cấp cao nhất nói riêng. Suy cho cùng, đưa thêm những yêu cầu đó với người
có chức vụ quyền hạn đặc biệt để phòng, chống xung đột lợi ích cũng sẽ không tạo
ra bất kỳ thiệt hại, bất ổn nào cho lợi ích quốc gia dân tộc, cho người dân mà
phần nhiều là đem lại những giá trị, lợi ích to lớn hơn.
(3) Các quy định cấm có
giấy tờ cư trú, có hoặc mở tài khoản, cất giữ tài sản có giá trị ở ngân hàng nước
ngoài ở nước ngoài cũng là các công cụ hiệu quả và cần được xem xét tới đối với
toàn bộ những vị trí, chức vụ nhạy cảm như kinh nghiệm Liên bang Nga. Bởi thực
tế, điều này ở Việt Nam chưa thật sự quan tâm cho tới thời điểm hiện tại. Nhưng
không thể phủ nhận rằng, việc có quyền cư trú lâu dài hay có tài khoản, tài sản
có giá trị đang cất giữ ở một quốc gia khác cũng tiềm ẩn các nguy cơ xung đột lợi
ích công vụ và không có lợi cho quốc gia dân tộc.
(4) Việt Nam là quốc
gia mà người dân có lòng tự tôn dân tộc lớn, có bản sắc văn hóa và, cũng như
Nga, an ninh quốc gia, chủ quyền lãnh thổ, an ninh chính trị…luôn tiềm ẩn nhiều
nguy cơ. Để hạn chế tối đa nguy cơ đó, việc đưa các hạn chế tương tự như Nga đã
làm vào các văn bản cao nhất cho những người có chức vụ, quyền hạn nhạy cảm sẽ
luôn là một giải pháp tốt, bền vững và hợp lòng dân.
(5) Xung đột lợi ích
nên chăng được hiểu bao gồm cả những lợi ích không chỉ gắn với một cá nhân cụ
thể trong hoạt động công vụ. Bởi, đôi khi những sai lầm tập thể, lỗi cơ chế…cũng
có thể dẫn tới những trường hợp xung đột lợi ích giữa một quốc gia với một tổ
chức, giữa một cộng đồng với một cộng đồng…mà không gắn với cá nhân cụ thể. Hơn
ai hết, cần có một cơ chế hữu hiệu được thiết lập để xử lý nhằm bảo vệ lợi ích
quốc gia một cách hợp pháp trong những trường hợp cụ thể khác. Trong bối cảnh hội
nhập quốc tế mạnh mẽ hiện nay của Việt Nam, những mối nguy hiểm đó ngày càng trở
nên đa dạng và phổ biến hơn./.
[1] Liên hệ:
maivanthangvnu@gmail.com
[2] Nguyên gốc trong tiếng Anh:
“conflict of interest - a situation in which someone cannot make a fair
decision because they will be personally affected by the result”. Nguồn: https://dictionary.cambridge.org/vi/dictionary/english/conflict-of-interest
[3]
https://www.oecd.org/gov/ethics/48994419.pdf
[4] OECD (2003), Managing conflict
of interest: A comparative overview of OECD countries, tr. 53.
[5] Bản Hiến pháp sửa đổi được chính
thức bỏ phiếu toàn dân vào từ ngày 25/6 đến 1/7/2020 và có hiệu lực chính thức từ
ngày 04/7/2020.
[6] Tác giả dùng từ này để phân biệt
với các bản Hiến pháp dù cũng được gọi là Hiến pháp nhưng được làm ra không bằng
con đường dân chủ và không thể hiện được chủ quyền nhân dân, không thể hiện được
tính pháp quyền.
[7] http://cikrf.ru/analog/constitution-voting/
[8] Xem các điều khoản bổ sung tại
các chương từ chương 3 tới chương 8 Hiến pháp Liên bang, sửa đổi năm 2020:
https://rg.ru/2020/07/04/konstituciya-site-dok.html
[9] Crimea trước đây thuộc Ucraina
nhưng đã sáp nhập vào Nga từ 2014.
[10] https://rg.ru/2020/07/04/konstituciya-site-dok.html
[11] Điều 12 Hiến pháp Liên bang Nga
năm 1993. Nguồn:
http://www.constitution.ru/10003000/10003000-3.htm
[12] https://zingnews.vn/hon-1000-nguoi-nga-do-tien-mua-ho-chieu-vang-cua-cyprus-post1124217.html
[13] https://nld.com.vn/thoi-su/ong-pham-phu-quoc-co-quoc-tich-sip-dai-bieu-quoc-hoi-co-duoc-mang-2-quoc-tich-20200826110948194.htm
[14] https://rg.ru/2020/07/04/konstituciya-site-dok.html
[15] https://rg.ru/2020/07/04/konstituciya-site-dok.html
[16] Xem Khoản 6, Điều 125 Hiến pháp Liên bang Nga sửa đổi năm 2020: https://rg.ru/2020/07/04/konstituciya-site-dok.html
[17] Một số quốc gia từng là thuộc địa
của Anh đã sử dụng thẩm phán Anh hoặc các thẩm phán trong Khối Thịnh vượng
chung.
Không có nhận xét nào:
Đăng nhận xét
Lưu ý: Chỉ thành viên của blog này mới được đăng nhận xét.