 |
| ảnh: Internet |
TS. Mai Văn Thắng
Khoa Luật, ĐHQGHN
Nguồn bài đăng:
Tạp chí Nghiên cứu lập pháp
Số 1, tháng 3/2018
Chân thành cám ơn Tạp chí NCLP đã chấp nhận đăng bài viết! Xin đăng lên đây để cho ai quan tâm đọc và góp ý!!!
Tóm tắt: Tổ chức đơn vị
hành chính lãnh thổ và tổ chức chính quyền địa phương là những vấn đề vô cùng hệ
trọng của mỗi quốc gia. Tuy có liên quan mật thiết đến nhau nhưng chúng lại
khác nhau về bản chất, vai trò và vì vậy cần có sự phân biệt rõ ràng, rành mạch
để vừa thiết lập được mô hình phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ phù hợp,
thúc đẩy phát triển đất nước và hỗ trợ quản trị quốc gia thống nhất nhưng cũng
không làm triệt tiêu hoặc hạn chế
quyền tự chủ, tự quyết, tự chịu trách nhiệm, thui chột sự năng động, sáng tạo của
chính quyền và nhân dân địa phương, góp phần thúc đẩy nền tảng dân chủ, pháp
quyền và quản trị tốt. Bài viết phân tích những đặc điểm của mô hình, phương thức
tổ chức hành chính lãnh thổ ở nước Nga hiện đại và chỉ ra những điểm mà theo
tác giả là có giá trị tham khảo đối với Việt Nam hiện nay dù bối cảnh chính trị,
xã hội có nhiều điểm khác nhau.
Từ khóa: mô hình, đơn
vị hành chính lãnh thổ, Nga, đặc điểm, tự quản địa phương.
1.
Đặt vấn đề
Tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ là
một trong những vấn đề hệ trọng bởi nếu có mô hình tổ chức, phương thức phân
chia đơn vị hành chính lãnh thổ phù hợp sẽ tạo điều kiện thúc đẩy quản trị tốt,
tăng cường hiệu quả quản trị nhà nước, phát triển dân chủ, pháp quyền, phát huy
tối đa sự linh hoạt, khả năng sáng tạo của địa phương, sử dụng hiệu quả nguồn lực
xã hội, ngăn ngừa các xung đột xã hội… Ở chiều ngược lại, những hệ quả và tác động
tiêu cực của nó không chỉ dừng lại ở việc kém hiệu quả trong tổ chức quyền lực,
quản trị nhà nước mà còn là nguyên nhân của những bất ổn, xung đột xã hội, khủng
hoảng, kéo lùi sự phát triển của đất nước.
Mỗi giai đoạn lịch sử thiết lập những
phương thức tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ khác nhau tùy vào mục đích thực
sự của lực lượng cầm quyền và bối cảnh xã hội. Trong giai đoạn phát triển hiện
nay, tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ còn phản ánh các xu hướng phát triển tất
yếu của xã hội, nhu cầu quản trị hiện đại, đề cao quyền tự chủ, tự quản khu vực,
phát triển các nền tảng dân chủ, sử dụng hợp lý và hiệu quả các nguồn lực xã hội
để phát triển đất nước, bảo vệ độc lập, an ninh và chủ quyền quốc gia.
Nga là nhà nước cộng hòa liên bang pháp
quyền, xã hội và dân chủ.[1] Rút ra được những bài học
lịch sử, hiện nay nước Nga tổ chức phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ theo mô
hình vừa đảm bảo phù hợp với các nguyên tắc hiến định của chính thể cộng hòa, dân
chủ liên bang đa sắc tộc, vừa thể hiện được những xu thế phát triển của thế giới
hiện đại. Khác với trước đây, mô hình, phương thức tổ chức đơn vị hành chính lãnh
thổ hiện nay được cho là phù hợp nhưng không dễ tiếp cận và nhận thức đúng nếu
không nghiên cứu đầy đủ và toàn diện mô hình, phương thức tổ chức quyền lực nhà
nước Nga hiện đại. Trên thực tế, cách thức tổ chức lãnh thổ của Nga rất đa dạng,
đầy màu sắc trong một nhà nước và xã hội vốn rất đa dạng, phong phú trong đời sống
chính trị, tư tưởng, văn hóa, xã hội, truyền thống, ngôn ngữ, tôn giáo, sắc tộc.
Trên cơ sở tiếp cận nghiên cứu một cách
cơ bản, toàn diện, dưới đây tác giả trình bày tóm lược mô hình, phương thức tổ
chức đơn vị hành chính lãnh thổ ở Nga và chỉ ra những đặc điểm cơ bản của mô hình,
phương thức tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ ở nước Nga hiện đại.
2. Khái quát lịch sử tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ ở Nga
Tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ ở
Nga trải qua nhiều giai đoạn phát triển và mỗi giai đoạn đó lại gắn liền với mục
đích, những phương thức tổ chức hành chính lãnh thổ khác nhau. Lịch sử phát triển
quá trình tổ chức hành chính lãnh thổ ở Nga có thể tóm lược các giai đoạn chính
sau:
- Giai đoạn trước Cách mạng Tháng Mười
Trước Cách mạng Tháng Mười ở Nga tồn tại chế độ
quân chủ cơ bản là tập quyền.[2] Tổ chức hành chính lãnh thổ
giai đoạn này đặc trưng bởi tính hướng tâm xuất phát nhu cầu quản lý chặt lãnh
thổ quốc gia rộng lớn, tập trung quyền lực cho chính quyền trung ương nhằm tổ
chức thu thuế tốt hơn, thực hiện phu dịch, bắt lính hiệu quả, nhanh gọn hơn…[3]
Cải cách có tác động lớn nhất ở giai đoạn này là
tổ chức lãnh thổ thời ký Piot Đại Đế.[4] Cuộc cải cách đầu tiên và để
lại nhiều biến động lớn nhất trong tổ chức hành chính lãnh thổ nước Nga Đế chế là
cải cách năm 1708.[5]
Theo đó, lần đầu tiên, nước Nga được tổ chức lại và chia toàn bộ lãnh thổ rộng
lớn thành 8 Gubernia (đại khu) (tiếng Nga: “губерния”)[6]. Sau này, vào năm 1719, mỗi
Gubernia lại được chia thành các tỉnh (province) (tiếng Nga: “провинция”),
mỗi tỉnh được chia ra thành các huyện (districts)
(tiếng Nga: “дистрикты”)[7]. Như vậy, thời điểm này tổ
chức hành chính lãnh thổ nước Nga được chia thành 3 cấp: cấp đại khu, cấp tỉnh và cấp huyện.
Tới thời kỳ cai trị của Nữ Hoàng đế Ekaterina
II, một lần nữa tổ chức hành chính lãnh thổ của Nga có sự điều chỉnh. Theo đó,
ngoài đơn vị là cấp đại khu (Gubernia)
còn thành lập một loại đơn vị tương đương nữa là “khu” (oblast) (Tiếng Nga: “область”). Khu là cấp hành chính tương đương
đại khu nhưng có quy mô lãnh thổ nhỏ hơn “Gubernia”.[8] Đến giữa thế kỷ 19, hình
thành nên một cấp dưới huyện là cấp “volosti”
(xã) (tiếng Nga: волости).[9]
Như vậy, dù có nhiều những thay đổi khác nhau,
nhưng cơ bản giai đoạn này đã hình thành mô hình tổ chức hành chính nước Nga Đế
chế với 3 hoặc có thời điểm là 4 cấp hành chính. Mục tiêu chính của các cuộc cải
cách ở giai đoạn này, như đã đề cập, là ngăn ngừa khả năng các vùng đất có cơ hội
ly khai, tạo thành hệ thống chính quyền tập trung để quản lý lãnh thổ rộng lớn
nhằm tiện lợi cho việc thu thuế, phu dịch và bắt lính của nhà nước quân chủ Nga
thời Nga Hoàng.
- Giai đoạn Nhà nước Xô Viết
Sau Cách mạng Tháng Mười ở Nga trong
thời gian ngắn tồn tại cả hai hình thức tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ. Trước
khi thành lập Nhà nước Xô Viết, ở Nga tồn tại cả đơn vị Gubernia (Đại khu) và
Oblast (Khu) dù xu hướng xóa bỏ Gubernia là rất rõ. Sau cải cách lần thứ I
(1923-1929)[10]
tất cả Gubernia bị chính quyền Xô Viết xóa bỏ và thay vào đó là các Oblast
(khu). Các “uezds” cũng bị xóa bỏ bởi chương trình “Quận, huyện hóa”
(raionirovania) (tiếng Nga: районирования) của đợt cải cách vì mục tiêu xây dựng
các huyện, quận (raioni) và các vùng/phân khu (okrug) (tiếng Nga: округа) thành
các pháo đài kinh tế chủ yếu của nền kinh tế kế hoạch.[11]
Như vậy, ở giai đoạn này, cấp cao nhất
là nhà nước Xô Viết với cấu trúc Liên bang. Dưới nhà nước Liên bang Xô Viết là
các nước cộng hòa (bao gồm cả Cộng hòa liên bang Xô Viết Nga (RSFSR)) là thành
viên, thì đơn vị hành chính lãnh thổ được tổ chức với phương thức mới với đơn vị
cao nhất là các khu (oblacst - hoặc cũng
được dịch là tỉnh)[12] và dưới tỉnh là các “okrug” (vùng/phân khu) và các quận, huyện lúc này không chỉ là đơn vị
hành chính lãnh thổ thấp nhất mà còn là đơn vị kinh tế chủ chốt của nền kinh tế
chỉ huy thời kỳ đầu của Nhà nước Xô Viết. Giai đoạn 1950-1954 tiếp tục có những
thay đổi về tổ chức hành chính lãnh thổ và các nước cộng hòa thuộc Liên Xô. Xu
hướng chia nhỏ hơn các tỉnh rộng lớn cho phù hợp với nền kinh tế chỉ huy càng
chiếm ưu thế. Sau này, dù còn có nhiều đợt thay đổi trong tổ chức đơn vị hành
chính lãnh thổ ở Liên Xô, tuy nhiên, các quận, huyện vẫn là những đơn vị hành
chính lãnh thổ trụ cột của mô hình tổ chức hành chính lãnh thổ ở Liên Xô dù cấp
thấp nhất là các selxoviet (tiếng Nga: сельсовет ) có thể dịch là cấp xã.[13]
- Giai đoạn nước Nga hậu Xô Viết
Đây là giai đoạn có nhiều chuyển biến
lớn trong tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ. Sau khi Liên Xô tan rã, hàng loạt
các nước cộng hòa, vùng, tỉnh, khu tự trị… trước đây là đơn vị hành chính lãnh
thổ cao nhất (cấp độ 1) thuộc Liên bang Cộng hòa XHCN Xô Viết Nga (RSFSR)[14] lần lượt ký Thỏa thuận Liên
bang[15] trở thành các chủ thể liên
bang của Cộng hòa Liên bang Nga độc lập.[16] Hiến pháp 1993 được thông
qua đã hiến định quy chế này của các chủ thể. Theo đó, các chủ thể Liên bang là
các chủ thể chính trị chứ không còn là các đơn vị hành chính lãnh thổ như trước
đây nữa. Tên gọi có khác nhau, các chủ thể liên bang có quy chế pháp lý danh
nghĩa là như nhau, nhưng trên thực tế, các nước cộng hòa có quy chế pháp lý tốt
hơn.[17]
Suốt những năm 1990, việc phân định đơn
vị hành chính lãnh thổ của Nga có nhiều thay đổi. Quyền thiết lập, tổ chức đơn
vị hành chính lãnh thổ được trao cho các chủ thể liên bang và việc phân chia đơn
vị hành chính lãnh thổ phụ thuộc vào điều kiện và ý chí chính trị của từng chủ
thể. Ở cấp độ cao hơn, Nhà nước Nga giai đoạn này diễn ra quá trình chia tách các
chủ thể Liên bang mà trước đây vì nhiều lý do khác nhau đã phải nhập lại.[18] Diễn ra quá trình loại bỏ
các cụm từ “Xô viết”, “Xã hội chủ nghĩa” trong tên gọi của các đơn vị hành chính
lãnh thổ trực thuộc cũng như trong tên gọi của các chủ thể chính trị liên bang (chủ
thể liên bang), thậm chí có xu hướng lấy lại tên lịch sử của chủ thể liên bang.[19]
Sau những năm 2000, ở Nga xuất hiện
làn sóng sáp nhập các chủ thể nhỏ thành các chủ thể liên bang có quy mô lớn hơn
nhằm phù hợp với các điều kiện kinh tế và yêu cầu quản lý đất nước. Giai đoạn
2005-2008 trên cơ sở 11 chủ thể liên bang đã sáp nhập lại thành 5 chủ thể mới.[20] Do vậy, số lượng chủ thể
liên bang giảm mạnh từ 87 (chưa kể 2 thành phố trực thuộc Liên bang là Matxcơva
và Sankt-Petersburg) vào đầu năm 2001 xuống 83 chủ thể đã bao gồm cả hai thành
phố liên bang kể trên (2010).[21] Làn sóng đó chỉ dừng lại
do gặp phải sự phản đối kịch liệt của giới thượng lưu, chính trị tinh hoa của các
chủ thể liên bang và những lo ngại về nguy cơ bất ổn sắc tộc, tôn giáo, văn hóa,
xã hội. Do vậy, việc thành lập các vùng liên bang[22] đã được thực hiện như một
giải pháp thay thế, dù rằng các vùng liên bang không phải là đơn vị hành chính lãnh
thổ của Liên bang Nga.
Ngoài các xu thế kể trên, giai đoạn
hiện đại này ở Nga thừa nhận và vận hành tự quản địa phương như là một quyền cơ
bản của người dân và điều này đã ít nhiều ảnh hưởng đến tổ chức lãnh thổ cũng
như sự vận hành của mô hình tổ chức đơn vị hành chính ở Nga trong giai đoạn hiện
nay.
3. Cơ sở pháp lý, thẩm quyền phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ
Liên bang Nga có hệ thống tổ chức
quyền lực khá độc đáo được tạo nên bởi các yếu tố lịch sử, văn hóa và đa dạng về
sắc tộc, địa lý. Sau khi Liên Xô tan rã, các vùng đất trước đây thuộc về Liên
bang Cộng hòa XHCN Xô Viết Nga đã ký kết một Thỏa thuận Liên bang để trở thành
các chủ thể của Nhà nước Liên bang Nga như là những chủ thể chính trị hợp thành
nhà nước liên bang chứ không còn đơn thuần chỉ là các đơn vị hành chính lãnh thổ
như trước đây. Về hình thức, tất cả các chủ thể liên bang bình đẳng về pháp lý
và là các thực thể thiết lập nên nhà nước liên bang, nhưng trên thực tế hình thức
tổ chức và quy chế pháp lý của các chủ thể rất đa dạng và khác nhau. Vì vậy, cơ
sở pháp lý của việc phân định đơn vị hành chính lãnh thổ ở Nga được cho là khá đặc
biệt.
Hiện nay, Nga có sự hiện diện của đa
hệ thống pháp luật. Ở cấp cao nhất là hệ thống pháp luật toàn Liên bang Nga, cấp
thứ hai là hệ thống pháp luật của các chủ
thể Liên bang với các quy chế, hình thức khác nhau[23] và tiếp đến là “hệ thống
pháp luật” của các chủ thể chính trị đặc biệt – các đơn vị tự quản địa phương.
Ở cấp Liên bang, cơ sở pháp lý quan
trọng nhất quy định vị trí, chức năng và thẩm quyền tổ chức đơn vị hành chính ở
Nga là Hiến pháp Liên bang Nga 1993, Thỏa thuận Liên bang 1992, Luật Liên bang
về các nguyên tắc cơ bản tổ chức cơ quan dân cử và cơ quan hành pháp của các chủ
thể Liên bang năm 1999 (sửa đổi năm 2009), Luật Liên bang về các nguyên tắc cơ
bản của tự quản địa phương ở Liên bang Nga năm 2003, Nghị quyết của Tòa án Hiến
pháp Liên bang Nga năm 2003 số 289-O về việc từ chối xem xét đề xuất của cơ
quan hành pháp tỉnh Bryansk, Liên bang Nga yêu cầu kiểm tra, công nhận tính bất
hợp hiến của các điều 8, 9 và điều 12 Luật của Tỉnh Bryansk về tổ chức đơn vị hành
chính lãnh thổ của tỉnh Bryansk.[24] Theo đó, Hiến pháp và Thỏa
thuận Liên bang là các văn bản quy định bản chất nhà nước, các nguyên tắc tổ chức,
hoạt động của bộ máy chính quyền, các nguyên tắc phân định quyền lực, quyền của
các chủ thể Liên bang. Luật về các nguyên tắc cơ bản của tự quản địa phương làm
rõ thêm việc phân định thẩm quyền giữa chính quyền nhà nước và tự quản địa phương,
giữa tổ chức tự quản địa phương, bộ máy tự quản địa phương và phân định đơn vị
hành chính, tổ chức bộ máy hành chính…
Hai văn bản đặc biệt quan trọng điều
chỉnh trực tiếp quan hệ xã hội liên quan đến phân chia đơn vị hành chính lãnh
thổ ở Nga là Luật Liên bang về các nguyên tắc cơ bản tổ chức cơ quan dân cử và
cơ quan hành pháp của các chủ thể Liên bang năm 1999 (sửa đổi năm 2009) và Nghị
quyết của Tòa án Hiến pháp Liên bang Nga số 289-O nói trên.
Theo Mục “L”, Khoản 2 Điều 5 của Luật
Liên bang nói trên, thẩm quyền tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ thuộc về cơ
quan hành pháp của chính quyền chủ thể Liên bang. Các cơ quan hành pháp của chủ
thể Liên bang được quyền ban hành Luật của Chủ thể để tổ chức, phân chia đơn vị
hành chính lãnh thổ trong phạm vi lãnh thổ của chủ thể mình. Trong quá trình tổ
chức, phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ cần tính đến các quyền của các đơn vị
tự quản được quy định trong Luật Liên bang về các nguyên tắc tự quản địa phương
năm 2003. Nghị quyết của Tòa án Hiến pháp Liên bang số 289-O nói trên đã khẳng
định tính hợp hiến của thẩm quyền này khi từ chối giải quyết yêu cầu của cơ
quan hành pháp tỉnh Bryansk[25] và Nghị quyết này là nguồn
luật quan trọng khẳng định thẩm quyền hợp hiến của chủ thể Liên bang trong việc
tổ chức, phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ.
Như vậy, thẩm quyền phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ không thuộc về Liên
bang mà là thẩm quyền của chính quyền cấp chủ thể liên bang. Cơ quan lập pháp
của mỗi chủ thể Liên bang sẽ tự quyết định mô hình, phương thức tổ chức phân
chia đơn vị hành chính lãnh thổ trong phạm vi lãnh thổ của chủ thể mình miễn là
không trái với các nguyên tắc cơ bản được pháp luật Liên bang quy định.
4. Đặc điểm tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ
Tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ ở
Nga rất đặc biệt bởi có sự phân biệt rạch ròi giữa “tổ chức lãnh thổ” và “tổ chức
đơn vị hành chính lãnh thổ” và do đó giữa “đơn vị hành chính lãnh thổ”, “đơn
vị tự quản” và “thiết chế chính trị
lãnh thổ” cũng có những mối quan hệ đặc biệt cần được phân định.
Hiện nay, ở Nga có 03 cấp độ chính
quyền: Chính quyền Liên bang, chính quyền
các chủ thể Liên bang và chính quyền của các đơn vị tự quản địa phương.
Theo đó, chính quyền Liên bang và chính quyền của các chủ thể Liên bang là bộ
phận cấu thành của quyền lực nhà nước. Trong khi đó, chính quyền của các đơn vị
tự quản địa phương lại không được là chính quyền nhà nước, không sử dụng quyền
lực nhà nước nếu không có ủy quyền.[26]
Như vậy, trên phương diện tổ chức các
đơn vị chính trị theo lãnh thổ, ở Nga có các cấp sau: Liên bang Nga là cấp cao nhất; cấp chủ thể Liên bang là cấp tổ chức
lãnh thổ cao thứ hai và thấp nhất là cấp tự quản địa phương. Khác với nhiều nước trên thế giới (trong đó có
cả Việt Nam), việc phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ ở Nga không đồng nhất với
phân chia các đơn vị chính trị, vì vậy, trong mô hình phân chia đơn vị hành chính
lãnh thổ không bao gồm Liên bang Nga, các chủ thể Liên bang và các đơn vị tự quản
vì đó là các thiết chế chính trị, là tổ
chức chính trị theo lãnh thổ chứ không phải là các đơn vị hành chính lãnh thổ.
Khác với tổ chức chính trị theo lãnh
thổ, mô hình phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ ở Nga được chia làm các cấp
sau:
- Đơn vị hành chính lãnh thổ cấp 1 (cấp cao nhất - chủ thể Liên bang) gồm: các nước cộng hòa (republics, республики);
các vùng (krais, края); các tỉnh (oblast, области)[27]; các thành phố trực thuộc
Liên bang (cities of federal importance, города федерального значения); tỉnh tự
trị (Autonomous oblast; автономную область); khu tự trị thuộc Liên bang
(autonomous okrug/region, part of Russia, автономный округ, входящий в состав
России). Ở đây, đơn vị này là đơn vị chính trị cấp hai nhưng đồng thời là đơn vị
hành chính lãnh thổ cao nhất ở Liên bang Nga.
- Đơn vị hành chính lãnh thổ cấp 2 (cấp quận, huyện, thành phố, khu thuộc
chủ thể liên bang…) gồm:
các khu tự trị thuộc chủ thể liên bang;[28] các huyện; các quận nội
thành, khu của thành phố thuộc trung ương; các thành phố thuộc chủ thể liên
bang (có ý nghĩa chủ thể Liên bang)[29]; khu đô thị có ý nghĩa và
tầm chủ thể Liên bang;[30] vùng thành phố.[31]
- Đơn vị hành chính lãnh thổ cấp 3 gồm: các khu phố trong thành phố cấp huyện; các thành
phố thuộc huyện; các khu đô thị thuộc huyện; các khu đô thị thuộc các vùng thành
phố và các xã.[32]
Mô hình tổ chức phân chia thành các
cấp đơn vị hành chính như trên mang ý
nghĩa quản lý hành chính chứ không đồng nghĩa với việc tổ chức chính quyền ở địa
phương. Đây là điểm khá đặc biệt ở Nga do có mối quan hệ đặc biệt giữa tổ
chức đơn vị hành chính và tổ chức chính quyền tự quản ở địa phương do Nga công
nhận và thực hiện quyền tự quản địa
phương - điều mà không có trong nhà nước Xô Viết trước kia.
Lãnh thổ của đơn vị tự quản địa phương
không phải lúc nào cũng trùng khớp với lãnh thổ đơn vị hành chính lãnh thổ như
trên. Trong phạm vi lãnh thổ tự quản địa phương từ cấp 2 trở xuống mới được phép
thành lập đơn vị tự quản và tổ chức chính quyền tự quản. Các huyện, quận nội thành
(của thành phố thuộc trung ương), thành phố cấp tỉnh (hay thành phố thuộc nước
cộng hòa, khu tự trị…)… có thể được tổ chức chính quyền tự quản chỉ một cấp hoặc
phân chia tiếp để tổ chức chính quyền tự quản cấp nhỏ hơn mà lãnh thổ của nó có
thể là một hoặc một vài đơn vị hành chính lãnh thổ cấp 3 thuộc huyện, quận nội
thành hay thành phố thuộc tỉnh…
Như vậy, bộ máy chính quyền ở đơn vị
tự quản không phải là bộ máy quản lý đơn vị hành chính lãnh thổ. Trong lãnh thổ
các đơn vị hành chính cấp 2 và cấp 3 đã tổ chức ra chính quyền riêng và chính
quyền đó là chính quyền tự quản bao gồm: cơ quan hành pháp (tòa thị chính, ...),
cơ quan dân cử (hội đồng, đại hội nhân dân, Đu ma…) và có thể có thiết chế người
đứng đầu chính quyền tự quản địa phương (thị trưởng, trưởng quận, huyện, xã trưởng,
khu trưởng…) và có hệ thống các đơn vị quản lý hành chính chuyên môn, có cơ
quan bảo vệ trật tự trị an tựa như cảnh sát địa phương, đơn vị sự nghiệp, các
doanh nghiệp dịch vụ, doanh nghiệp khác thuộc sở hữu hoặc sự quản lý của chính
quyền tự quản. Chính quyền tự quản có điều lệ riêng dành cho đơn vị tự quản của
mình, có các biểu trưng quyền lực của chính quyền tự quản như cờ, huy hiệu… Chính
quyền tự quản do người dân địa phương tự bầu lên và được tổ chức rất đa dạng và
không giống nhau ở hầu hết các đơn vị tự quản nhưng về cơ bản luôn có các hệ thống
cơ quan như đã nói ở trên và được đảm bảo kiểm tra, giám sát bằng hệ thống pháp
luật của chính quyền Liên bang, của các chủ thể liên bang và của các thiết chế
quyền lực và xã hội dân sự khác. Để đảm bảo hoạt động, chính quyền tự quản được
phân quyền thu thuế và các loại phí theo quy định, được hoạch toán trong phạm
vi chức năng, thẩm quyền và ngân sách địa phương. Chính quyền tự quản được giao
giải quyết các vấn đề có tính chất, ý nghĩa địa phương và được ủy quyền giải
quyết nhiều vấn đề liên quan đến dịch vụ công, thủ tục hành chính ở địa phương.
Có thể thấy, ở các đơn vị hành chính
cấp 2 trở xuống luôn được tổ chức chính quyền tự quản để đảm bảo quyền làm chủ,
tự chịu trách nhiệm, hiệu quả, tính năng động của chính quyền, nhân dân ở các địa
phương. Ở các đơn vị hành chính không phải là cấp chính quyền mà chỉ là cấp hành
chính lãnh thổ được phân chia để phân định trong quản lý về hành chính và lãnh
thổ. Ở các đơn vị hành chính lãnh thổ từ cấp 2 trở xuống sẽ chỉ có các cơ quan
chính quyền nhà nước đặt ở đó như: cảnh sát, thuế, tòa án, thi hành án, thanh
tra…. chứ không thiết lập cấp chính quyền
theo từng đơn vị hành chính đó. Bởi trong lãnh thổ đó đã được tổ chức loại
chính quyền tự quản (không thuộc chính quyền nhà nước). Đương cử như, ở Quận Đường
sắt[33] thuộc thành phố Voronezh,
tỉnh Voronezh, Liên bang Nga có đơn vị cảnh sát quận nhưng đây là cơ quan nội vụ
của chính quyền Liên bang được đặt ở thành phố đó thuộc tỉnh đó, có chức năng
nhiệm vụ trong phạm vi lãnh thổ đó (phạm vi phân chia hành chính lãnh thổ cấp
3) và chịu sự quản lý theo ngành dọc chứ không phải là cơ quan của chính quyền
tự quản thành phố. Việc phân chia đơn vị
hành chính lãnh thổ đối với các cơ quan đó có ý nghĩa về phạm vi thực thi thẩm
quyền, cấp độ thẩm quyền chứ không có ý nghĩa là cơ quan của chính quyền địa
phương.
Tóm lại, ở Liên bang Nga việc phân
chia lãnh thổ thành các đơn vị hành chính các cấp không đồng nghĩa với việc tổ
chức chính quyền nhà nước ở các cấp địa phương. Phân chia thành các đơn vị hành
chính có ý nghĩa cho việc quản lý nhà nước theo phạm vi lãnh thổ, trong tổ chức
nền hành chính quốc gia… Ở các đơn vị hành chính được phân cấp không tổ chức chính
quyền nhà nước để quản lý riêng trong phạm vi lãnh thổ đó mà thay vào đó có các
loại chính quyền tự quản địa phương do nhân dân địa phương tự tổ chức lên để giải
quyết các vấn đề có tầm và ý nghĩa, giá trị, cần thiết cho người dân địa phương.
Chính quyền ấy là chính quyền tự quản địa phương và không thuộc hệ thống chính
quyền nhà nước nhưng được tổ chức, hoạt động, giám sát thực hiện trên cơ sở
pháp luật Liên bang, các chủ thể Liên bang và các quy định, điều lệ của chính các
đơn vị tự quản đó để vừa đảm bảo dân chủ, tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa
phương và sự thống nhất và nền pháp quyền của nhà nước Liên bang.
Cũng cần nói thêm rằng, các đơn vị hành
chính các cấp không thể có các biểu trưng quyền lực như cờ, huy hiệu, điều lệ
hay hiến chương, hiến pháp… Các biểu trưng này chỉ được phép hiện diện ở các cấp
chính quyền chứ không được phép hiện diện ở các đơn vị hành chính vì các đơn vị
hành chính lãnh thổ không phải là cấp chính quyền và các đơn vị hành chính chỉ
có ý nghĩa về quản lý hành chính và phân chia theo lãnh thổ. Các biểu trưng quyền
lực lấy chỉ hiện diện ở chính quyền Liên bang Nga, chính quyền chủ thể Liên
bang và các loại chính quyền tự quản địa phương bởi đó là các thiết chế chính
trị và là các loại chính quyền được công nhận tồn tại hợp pháp trên phạm vi lãnh
thổ Liên bang Nga.
5. Tiêu chuẩn, tiêu chí phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ ở Nga
Tiêu chí, tiêu chuẩn phân chia đơn vị
hành chính lãnh thổ ở Nga được áp dụng cho mỗi cấp là khác nhau và tương đối đa
dạng. Do đặc thù về mô hình tổ chức chính quyền, tính chất nhà nước Liên bang,
sự đa dạng về truyền thống, văn hóa, lịch sử, địa lý… nên chính quyền Liên bang
quan tâm nhiều hơn đến các tiêu chí và việc phân chia đơn vị hành chính cấp 1 -
đồng thời cũng là cấp chính quyền, là chủ thể Liên bang, còn các tiêu chí phân
chia đơn vị hành chính cấp nhỏ hơn đều do chính quyền chủ thể Liên bang quyết định
có tính tới những yêu cầu thực hiện quyền tự quản địa phương.
Hiện nay, các tiêu chí chia tách, sáp
nhập các chủ thể Liên bang ở Nga trên thực tế cũng chưa rõ ràng bởi đây là vấn
đề chính trị hết sức nhạy cảm. Chẳng hạn, trong những năm gần đây, chính quyền
Liên bang Nga đã đặt ra nhiều vấn đề sáp nhập một số các chủ thể,[34]thậm chí còn có ý tưởng
chia lại đất nước thành 8 Gubernia như thời Piot Đại đế.[35] Tuy nhiên, đề xuất này đã
gặp rất nhiều phản ứng của giới tinh hoa chính trị từ các chủ thể Liên bang vì
động chạm nhiều đến lợi ích của họ. Sau đó, dù đã thành công trong việc sáp nhập
từ 11 chủ thể cũ thành 5 chủ thể mới vào năm 2008,[36] nhưng sau đó tiến trình này
đã phải dừng lại.
Hiện nay, các tiêu chí cơ bản để phân
định đơn vị hành chính lãnh thổ cấp chủ thể Liên bang dù không được quy định rõ
ràng, nhưng trên thực tế, cơ bản như sau:
-
Yêu
cầu bảo đảm sự ổn định về chính trị, nền tảng hiến định của Liên bang;
-
Đảm
bảo hiệu quả trong quản lý đất nước, quản lý nền kinh tế, tài nguyên, tình hình
kinh tế-xã hội;
-
Tính
đến các yếu tố đặc thù và đa dạng về sắc tộc, văn hóa, ngôn ngữ, truyền thống của
các dân tộc;
-
Tính
đến yếu tố địa lý, địa chính trị và sự phức tạp của tình hình chính trị, an
ninh trật tự ở khu vực;
-
Đảm
bảo thể hiện ý nguyện của người dân và chính quyền các chủ thể liên bang (thông
qua kết quả của các cuộc trưng cầu ý dân).
Đó là các tiêu chí cơ bản đối với đơn
vị hành chính lãnh thổ cấp 1, còn đối với cấp 2 và cấp 3 là do chính quyền chủ
thể Liên bang quyết định và phải được luật hóa (Luật của chủ thể Liên bang) nhưng
trong mọi trường hợp thay đổi cần phải nhận được sự đồng ý của nhân dân địa phương
bằng kết quả của các cuộc trưng cầu ý dân. Điều này được lý giải là việc thay đổi
đơn vị hành chính ở địa phương luôn kéo theo sự thay đổi về tổ chức chính quyền
tự quản địa phương, phạm vi lãnh thổ đơn vị tự quản địa phương và nếu đã động
chạm đến vấn đề mang tính chính trị thì phải luôn được giải quyết bằng các giải
pháp chính trị chứ không thể là con đường hành chính.
6. Kết luận
Mô hình, tiêu chí phân chia đơn vị hành
chính lãnh thổ ở Nga hiện nay có nhiều đặc thù xuất phát từ những đặc trưng về
phương thức tổ chức quyền lực, bản chất của nhà nước Liên bang Nga hiện đại.
Ngoài ra, mô hình, phương thức và các tiêu chí phân định đơn vị hành chính lãnh
thổ ở Nga luôn có mối liên hệ chặt chẽ giữa nhu cầu quản lý nhà nước thống nhất,
hiệu quả trong quản trị quyền lực nhưng phải đảm bảo tôn trọng sự đa dạng về văn
hóa, sắc tộc, ngôn ngữ, đặc điểm, ý nghĩa về địa chính trị, tôn giáo, tình hình
kinh tế, xã hội địa phương và cùng với yêu cầu đảm bảo quyền tự quyết, tự chịu
trách nhiệm, quyền tự quản của người dân địa phương.
Thực tế tổ chức chính quyền ở Nga
cho thấy sự kết hợp hài hòa trong lựa chọn giải pháp giữa ý nghĩa, bản chất của
việc phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ với phân cấp chính quyền, giữa hiệu
quả quản lý lãnh thổ và đảm bảo các quyền chính trị và các quyền khác của người
dân địa phương. Vì vậy, nước Nga có được giải pháp phân chia đơn vị hành chính
với 03 cấp, nhưng lại có một hệ thống tổ chức chính quyền đa cấp và phong phú
trong các cấp đơn vị hành chính lãnh thổ. Sự thừa nhận và thực thi quyền tự quản
địa phương, trao quyền tổ chức tự quản địa phương đã giúp cho bộ máy nhà nước
tinh giản, gọn nhẹ, đồng thời, việc giao lại quyền tổ chức đời sống địa phương
cho các chính quyền tự quản ở các đơn vị tự quản đã làm cho bộ máy của các chính
quyền đó linh hoạt, chủ động, chịu trách nhiệm giải trình cao hơn trước dân chúng
địa phương và nhờ đó mà quản trị địa phương hiệu quả hơn.
Rõ ràng, cần phải có nhận thức mạch
lạc, rõ ràng về sự cần thiết phải tách bạch giữa vấn đề hành chính và vấn đề chính
trị. Trong trường hợp này, cần phân định rõ sự khác biệt giữa phân chia đơn vị
hành chính lãnh thổ và tổ chức chính quyền ở địa phương. Mô hình mỗi cấp hành
chính là một cấp chính quyền dường như đang tạo ra một bộ máy cồng kềnh, kém hiệu
quả, ỷ lại, trông chờ cấp trên và, trên thực tế, không thúc đẩy sự linh hoạt, tự
chịu trách nhiệm của chính quyền, nhân dân địa phương, không tạo được sự đa dạng
cần thiết vốn có của địa phương, không thúc đẩy được dân chủ và hiệu quả quản
trị địa phương. Nhận thức và tổ chức thực thi các nguyên tắc phân chia đơn vị hành
chính lãnh thổ và tổ chức chính quyền địa phương ở Nga đã cho thấy rõ sự mạch lạc
ấy. Thiết nghĩ đây cũng là một kinh nghiệm tốt cần có những nghiên cứu, tham khảo
để tìm giải pháp tốt hơn cho Việt Nam trong bối cảnh cần thúc đẩy cải cách mô hình
phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ và cải cách quản trị địa phương./.
Characteristics of the model
and organization of the administrative territorial units in the contemporary
Russian Federation
Mai Van Thang, PhD
School of Law - Vietnam
National University, Hanoi
The
organization of administrative territorial units and local government are the
important issues of every country. While the two issues have a close
relationship to each other, they possess different nature, role and thus should
be clearly and deliberately differentiated if one wants to establish a suitable
model of administrative territorial division so as to contribute to the
development of the country and support the national governance. At the same
time it will not inhibit and restrain the autonomy, self-determination,
responsibility of the local people and government that might destroy the
dynamic and creativity of the local government and thus contribute to the
democratic foundation, rule of law and good governance. This article analyses features/characteristics
of the model and organization of the administrative territorial units in the
contemporary Russian Federation and recommend lessons that are worth of
reference for Vietnam regardless of the differences in politics, society of the
two countries.
Key
words: model, administrative territorial units, Russia, features, local self-governance.
[1] Điều 1 và Điều 7 Hiến pháp Liên bang
Nga 1993.
[2]
Mãi đến giữa thế kỷ 19 (từ
1860) ở Nga mới thực hiện cải cách trong tổ chức quyền lực nhà nước và hệ thống
pháp luật theo hướng mở rộng quyền tự quản địa phương, tăng cường các cơ quan đại
diện, giảm bớt tính chuyên chế và định hướng phát triển hệ thống pháp luật theo
hệ pháp luật Civil law. Tuy nhiên, tính tập trung quyền lực vẫn rất cao trong văn
hóa chính trị và pháp luật nước Nga.
[3]
Xem: С. И. Евдокимов, Административно-территориальные
преобразования в России: оценка исторического опыта//Псковский
регионологический журнал, 2010 (Nguồn:
https://cyberleninka.ru/article/n/administrativno-territorialnye-preobrazovaniya-v-rossii-otsenka-istoricheskogo-opyta)
[Các cuộc cải cách đơn vị hành chính lãnh thổ ở Nga: Đánh giá các kinh nghiệm lịch
sử/ Evdokimov, S.I// Tạp chí nghiên cứu khu vực của Pskov, 2010]
[4]
Xem trên: http://www.ruthenia.ru/logos/number/46/03.pdf [ Những thay đổi của đơn vị hành chính
lãnh thổ Nga từ thế kỷ 13 đến thế kỷ 20 của Sergei Tarkhov]
[5]
Sắc lệnh của Piot Đại đề I ban
hành ngày 18/12/1708.
[6]
Đây là đơn vị hành chính lãnh
thổ lần đầu tiên được tổ chức ở Nga. Là đơn vị hành chính lãnh thổ cao nhất (cấp
độ I). Trong tiếng Việt tác giả vẫn để nguyên không dịch (chỉ phiên âm) vì không
có từ tương đương trong ngôn ngữ Việt. Đơn vị là lãnh thổ vô cùng lớn, có nơi một
Đại khu lên tới gần 1 triệu Km2. Từ này không thể dịch là Tỉnh bởi sau này mỗi
Gubernia được chia thành các tỉnh.
[7]
Quận ở đây không có nghĩa chỉ
là đơn vị hành chính trong thành phố trực thuộc trung ương như cách hiểu ở Việt
Nam hiện nay. Quận là một đơn vị hành chính lãnh thổ cấp dưới tỉnh. Sau này không
gọi là districts (quận) mà đổi thành uezd (tiếng Nga: уезд) được tạm dịch sang
tiếng Việt là “huyện” (Cải cách năm 1727).
[8]
Cải cách của Ekaterina II năm
1775.
[9]
Xem thêm: Xem trên:
http://www.ruthenia.ru/logos/number/46/03.pdf [ Những thay đổi của đơn vị hành
chính lãnh thổ Nga từ thế kỷ 13 đến thế kỷ 20 của Sergei Tarkhov]
[10]
Xem: Демьяненко А.Н., Жигло А.Н. Значение
опыта 20-х годов для современного реформирования
административно-территориального устройства Российской Федерации // Изв. РГО.
1992. Т. 124, вып. 4. С. 323-330. (Nguồn điện tử: https://cyberleninka.ru/article/n/administrativno-territorialnye-preobrazovaniya-v-rossii-otsenka-istoricheskogo-opyta).
[11]
Xem: Вопросы экономического районирования СССР. - М.:
Госполитиздат, 1957. - 343 с.; Административно-территориальное устройство
РСФСР: оценка опыта реформ 1957-1965 гг. - Л., ИСЭП АН СССР. 1990. - 62 с.;
Административно-территориальное устройство РСФСР: оценка опыта реформ 1957-1965
гг. - Л., ИСЭП АН СССР. 1990. - 62 с.
[12] Từ thời
điểm này có thể dịch là Tỉnh bởi không còn cấp Gubernia nữa.
[13]
Xem: С. И. Евдокимов, Административно-территориальные преобразования в России:
оценка исторического опыта//Псковский регионологический журнал, 2010 (Nguồn:
https://cyberleninka.ru/article/n/administrativno-territorialnye-preobrazovaniya-v-rossii-otsenka-istoricheskogo-opyta)
[Các cuộc cải cách đơn vị hành chính lãnh thổ ở Nga: Đánh giá các kinh nghiệm lịch
sử/ Evdokimov, S.I// Tạp chí nghiên cứu khu vực của Pskov, 2010]
[14]
Tiếng Anh: Russian
Soviet Federative Socialist Republic – Là thành viên trụ cột nhất của Liên Xô (USSR).
[15]
Thỏa thuận Liên bang được ký ngày
31/3/1992 (Tiếng Nga: Федеративный договор 31 марта 1992 г).
[16]
Russian Federation or Russia
[17]
Xem Điều 5 và Điều 66 Hiến pháp
Nga năm 1993.
[18]
Chẳng hạn, Chia tách hai nước
cộng hòa vùng Kavkaz là Cộng hòa Ingushestia và Cộng hòa Chesnhia vào tháng
6/1992.
[19]
Chẳng hạn, thông qua các cuộc
trưng cầu dân ý, các tỉnh, thành phố như Stalingrad lấy lại tên cũ là Sankt-Petersburg,
Tỉnh Kalinin lấy lại tên là Tver, Tỉnh Gorskaya lấy lại tên cũ là
Nhizhegorodskaya, Tỉnh Kubiushevskaya lấy laị tên là Samara.
[20] Nguồn: Hội đồng bầu cử quốc gia Nga:
http://www.vybоry.izbirkоm.ru, http://www.gоvirk.ru/nеws/2052.htm
[21] Năm
2014 nước Nga có thêm 2 chủ thể mới là: Cộng hòa Crưm và thành phố Sevastopol.
[22] Tiếng
Nga “федера́льные округа́”. Hiện nay có tổng cộng 08 vùng liên bang và mỗi vùng
có vài chủ thể liên bang.
[23] Chẳng hạn,
các nước cộng hòa lại có Hiến pháp riêng và có tòa án hiến pháp riêng, còn các
chủ thể khác lại chỉ có Quy chế chứ không phải Hiến pháp và cũng không có Tòa
án hiến pháp.
[24]
Определение Конституционного Суда РФ от 10 июля 2003 г. N 289-О "Об отказе
в принятии к рассмотрению запроса Администрации Брянской области о проверке
конституционности отдельных положений статей 8, 9 и 12 Закона Брянской области
"Об административно-территориальном устройстве Брянской области"
(xem trên: ГАРАНТ.РУ:
http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/12032765/#ixzz4sdl7WAXZ)
[25] Tỉnh
Bryansk là một chủ thể của Liên bang Nga.
[26] Xem
thêm: Mai Văn Thắng, Bàn về tự quản địa phương ở Nga// Tạp chí Khoa học ĐHQGHN,
chuyên san luật học số 2/2016
[27] Tỉnh
(Oblast) ở Nga không đồng nghĩa với từ Tỉnh (Province) trong tiếng Việt mà có
nghĩa như Vùng rộng lớn, có diện tích lớn hơn rất nhiều và ở Nga đã từng có các
tỉnh (province) trong Oblast.
[28] Tiếng Nga: автономные
округа, входящие в состав края или области.
[29] Tiếng
Nga: города республиканского, краевого, областного подчинения. Cần phân biệt thành phố loại này với
thành phố thuộc huyện… Ở Nga, trong một chủ thể có rất nhiều thành phố tuy nhiên
cấp độ rất khác nhau. Một chủ thể có thể có một hoặc nhiều thành phố được công
nhận là có ý nghĩa chủ thể có nghĩa là thành phố có vị trí tương đương với các
huyện. Tuy nhiên, cũng có nhiều thành phốkhác nhỏ hơn nhưng chỉ là đơn vị của
huyện (thường là trung tâm kinh tế, chính trị của các huyện) mà thôi.
[30] Tiếng Nga: посёлки
городского типа краевого, областного подчинения.
[31] Tiếng Nga: городские
округа.
[32] Các xã không giống như ở Việt Nam mà được gọi là các khu dân cư nông thôn (tiếng Nga là: сельские поселения )
[33] Tên một Quận thuộc Thành phố nơi tác giả học tập sinh sống trong hơn 10 năm.
[34]
Xem thêm: Эволюция административно-территориального
деления современной России / Степанский Г.А.; Санкт-Петербургский
государственный университет, г. Санкт-Петербург. (Sự tiến hóa của quá trình phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ của nước Nga hiện đại/GS. Stepansky, G.A. Kỷ yếu Hội thảoKhoa học quốc tế tại Cộng hòa Belarus năm 2012: (xem trên: http://elib.bsu.by/bitstream/123456789/28193/1/Степанский
Г.А. Эволюция административно-территориального деления современной России
339-343.pdf ).
[35] Эволюция
административно-территориального деления современной России / Степанский Г.А.;
Санкт-Петербургский государственный университет, г. Санкт-Петербург. Tài liệu đã dẫn.
[36] Nguồn:
Hội đồng bầu cử quốc gia Nga: http://www.vybоry.izbirkоm.ru, http://www.gоvirk.ru/nеws/2052.htm
Không có nhận xét nào:
Đăng nhận xét
Lưu ý: Chỉ thành viên của blog này mới được đăng nhận xét.