TS. Mai Văn Thắng
Khoa Luật, ĐHQGHN
Là một trong những thuật ngữ khá phổ
biến, nhưng cho đến nay thuật ngữ “Chính quyền địa phương” (CQĐP) vẫn chưa được nhận thức một cách thống nhất kể
cả trên phương diện khoa học, lý luận, cũng như thực tiễn.
Thuật ngữ “Chính quyền địa
phương” được hiểu tương đương thuật ngữ “Local
Government” trong tiếng Anh và “Местная власть” (Mestnya
vlast’) trong tiếng Nga. Tuy nhiên, ngữ nghĩa của “Local
Government” hay “Местная власть” (Mestnya
vlast’) trong các ngôn ngữ này vẫn còn nhiều tranh luận. Chẳng hạn, từ “Местная власть” (Mestnya
vlast’) trong tiếng Nga tạm dịch sang tiếng Việt là ”Chính quyền địa phương”,
nhưng nội hàm của nó chưa thống nhất. Đôi khi, CQĐP được hiểu là
tất cả những loại chính quyền không phải là chính quyền trung ương (chính quyền
Liên bang). Nghĩa là bao gồm cả chính quyền của các chủ thể Liên bang (chính
quyền bang) và cả chính quyền tự quản địa phương (Местное самоуправление). Nhưng cũng
có khi, CQĐP cũng chỉ được hiểu là chính quyền tự
quản mà không bao gồm chính quyền của chủ thể Liên bang.
Theo cuốn từ điển giải nghĩa Macmillan
English Dictionary, thuật ngữ Chính quyền địa phương được hiểu “các tổ chức cung cấp dịch vụ công trong một
thành phố hoặc khu vực lãnh thổ được kiểm soát bởi các công chức được lựa chọn
trong bầu cử địa phương”.[1] Còn
theo cuốn từ điển Oxford Dictionary of Current English: “Chính quyền địa phương là hệ thống chính quyền của một thành phố hoặc
một khu vực lãnh thổ bao gồm những người đại diện cho nhân dân địa phương, do
nhân dân địa phương bầu ra”.[2]
Theo cuốn từ điển Hiến pháp online của
Liên bang Nga, thì CQĐP là tất cả các cấp quyền lực bất kỳ hoạt động trong
phạm vi địa phương. Như trong trường hợp của Liên bang Nga, CQĐP bao gồm cả chính
quyền cấp Chủ thể (cấp bang) và chính quyền cấp tự quản địa phương.[3]
Ngoài ra, theo giải thích khác trong tiếng Nga, CQĐP là chính quyền thuộc về
một cấp địa phương nào đó thấp hơn chính quyền trung ương (ở Nga người ta thông
thường nói về chính quyền tự quản).[4] Còn
theo từ điển Khoa học chính trị (Nga), CQĐP là một bộ phận hợp thành quan trọng
của quyền lực nhà nước. Là nhân tố nằm giữa nhà nước và xã hội. Chính quyền địa
phương bao gồm: Chính quyền tự quản địa phương (do dân địa phương lập ra) và các
cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương (do trung ương thành lập).[5]
Từ điển Bách khoa toàn thư mở Wikipedia
cho rằng, CQĐP là một tổ chức hành chính có tư cách pháp nhân được hiến pháp và
pháp luật công nhận sự tồn tại vì mục đích quản lý một khu vực nằm trong một
quốc gia. Các cán bộ CQĐP là người dân địa phương. CQĐP có trách nhiệm cung ứng
hàng hóa công cộng cho nhân dân địa phương mình và có quyền thu thuế địa
phương.[6] Nhưng cũng
theo Từ điển này, khi nói về CQĐP Việt Nam thì CQĐP được định nghĩa là khái
niệm phái sinh từ khái niệm hệ thống cơ quan nhà nước ở địa phương và CQĐP là
khái niệm dùng chung để chỉ tất cả các cơ quan quyền lực nhà nước (mang quyền
lực nhà nước) đóng trên địa bàn địa phương (Bao gồm tất cả các cơ quan nhà
nước).[7]
Ở nước ta, trước khi có
Hiến pháp 2013 thuật ngữ “Chính quyền địa phương” được sử dụng
tương đối rộng rãi và phổ biến trong các văn kiện của Đảng, các văn bản pháp
luật của Nhà nước, các sách báo chính trị - pháp lý, cũng như trong các bài
phát biểu của lãnh đạo Đảng, Nhà nước ở trung ương, địa phương và tương đối
phổ biến trong khoa học.
Theo TS. Nguyễn Sĩ Dũng CQĐP là đơn vị
hành chính, nhưng đơn vị hành chính chưa chắc đã phải là CQĐP. Bởi theo ông,
CQĐP có ở đơn vị hành chính, nhưng có khi có chính quyền ở đơn vị đó nhưng lại
do trung ương đặt, đại diện cho ý chí của trung ương thì ko được coi là CQĐP.
CQĐP là chính quyền ở đơn vị hành chính nhưng phải đại diện cho quyền lợi của
dân địa phương. Nghĩa là CQĐP đồng nghĩa với
khái niệm chính quyền của địa phương.[8]
Theo PGS.TS. Trương Đắc
Linh: “Chính quyền địa phương ở nước ta
là một bộ phận hợp thành của chính quyền Nhà nước thống nhất của nhân dân, bao
gồm các cơ quan đại diện quyền lực Nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương
trực tiếp bầu ra (HĐND) và các cơ quan, tổ chức Nhà nước khác được thành lập
trên cơ sở các cơ quan đại diện quyền lực Nhà nước này theo qui định của pháp
luật (UBND, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Thường trực HĐND, các ban của
HĐND …), nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở
nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhân dân địa
phương với lợi ích chung của cả nước.”[9]
Theo PGS.TS. Thái Vĩnh Thắng và các
đồng tác giả của Đề tài nghiên cứu cấp Bộ “Cơ
sở lý luận và thực tiễn của việc đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND địa
phương (Góp phần sửa đổi chế định HĐND trong Hiến pháp 1992)”, “CQĐP ở nước ta là một bộ phận hợp thành
của chính quyền nhà nước thống nhất của nhân dân, bao gồm các cơ quan quyền lực
nhà nước ở địa phương, đại diện cho nhân dân địa phương, do nhân dân địa phương
trực tiếp bầu ra (HĐND) và các cơ quan, tổ chức khác được thành lập trên cơ sở
các cơ quan đại diện, quyền lực nhà nước này theo qui định của Hiến pháp và
pháp luật (UBND, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Thường trực HĐND, các ban
của HĐND…) nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ
sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết
hợp giữa lợi ích của nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước.”[10]
PGS.TS Trương Đắc
Linh cho rằng, sở dĩ có những quan niệm khác nhau về khái niệm CQĐP ở nước ta là vì mặc dù các văn bản pháp luật sử dụng
thuật ngữ này, nhưng không có một văn bản pháp luật hiện hành nào giải thích rõ
và đầy đủ về khái niệm “Chính quyền địa phương”. Mặt khác, tuy
thuật ngữ “Chính quyền địa phương” được sử dụng rộng rãi và phổ biến ở nước ta
nhưng trong các Từ điển Tiếng Việt, Từ điển giải thích các thuật ngữ pháp luật
thông dụng cũng không có riêng mục từ
này.
Theo Hiến pháp 1992 (sửa đổi 2001), Luật Tổ chức
Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003, hệ thống các đơn vị
hành chính lãnh thổ của nhà nước ta
được chia thành 3 cấp là: tỉnh (các
tỉnh và các thành phố trực thuộc trung ương),
huyện (các huyện, quận, thị xã và thành phố thuộc tỉnh) và xã (gồm xã, phường, thị trấn). Trong đó,
xã, phường, thị trấn là bộ phận cấu thành của đơn vị hành chính huyện, quận,
thị xã, thành phố thuộc tỉnh.
Theo quan điểm của tác giả Thái Vĩnh
Thắng, trước khi có Hiến pháp 2013 ở Việt Nam, nội hàm của khái niệm CQĐP được hiểu về
cơ bản theo hai nghĩa:[11]
-Theo nghĩa
hẹp (theo cách hiểu thông thường): CQĐP bao gồm HĐND và UBND. Trong tổ chức bộ máy nhà nước ta, HĐND và UBND được tổ chức ở cả
3 cấp hành chính là Tỉnh - Huyện - Xã. Quan niệm này bắt nguồn từ thực tiễn
pháp luật về tổ chức và hoạt động của CQĐP ở nước ta trong những năm đầu sau
Cách mạng tháng Tám (1945): Hiến pháp và pháp luật nước ta khi quy định về CQĐP
thường đề cập 2 cơ quan là: HĐND và UBHC (UBND). Từ tên chương của các bản Hiến
pháp 1946, 1959, 1980 và 1992 đến tên của các Luật về tổ chức CQĐP (trừ Luật
năm 1958), CQĐP thường được hiểu chủ yếu
và trước hết gồm 2 cơ quan là HĐND và UBND (hoặc UBHC).
- Theo nghĩa rộng, chính quyền địa phương là cơ quan
tổ chức chính quyền ở địa phương không bao gồm Tòa án, Viện kiểm sát (là những
cơ quan thực hiện quyền tư pháp). Ngoài ra, cũng không bao gồm các cơ quan của
các Bộ, Ngành trung ương đóng ở địa phương (công an, quân sự, hải quan, thuế…)
vì những cơ quan này là của các Bộ ngành trung ương đặt ở địa phương, do các cơ
quan Bộ, ngành ở trung ương thành lập, bổ nhiệm, thủ trưởng các cơ quan này và
trực tiếp chỉ đạo hoạt động của chúng.
Hiện nay về mặt chính thức, CQĐP được ghi
nhận trong Chương IX của Hiến pháp 2013. Theo đó, “CQĐP là chính
quyền được tổ chức ở các đơn vị hành chính của Việt Nam” (Điều 111)
và tại Điều 110 thì qui định “Các đơn vị
hành chính của nước ta bao gồm: Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; huyện,
quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, đơn vị hành chính tương đương; xã, phường,
thị trấn và ở đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt”.
Cụ thể hóa qui định của Hiến pháp,
Dự thảo Luật Tổ chức CQĐP do Bộ Nội
vụ chủ trì đã xác định “Chính quyền địa
phương là hệ thống các cơ quan thực hiện quản lý nhà nước nhằm quản lý mọi mặt
của đời sống xã hội và làm nghĩa vụ chung với cả nước trên một đơn vị hành
chính, do nhân dân địa phương bầu ra hoặc do cơ quan nhà nước có thẩm quyền
thành lập (Điều 2 Dự thảo 7 luật TCCQĐP, 2014). Như vậy với khái niệm này, CQĐP bao gồm cấp
CQĐP và cả nhưng
nơi không có cấp CQĐP (nơi không tổ chức HĐND – gọi là CQĐP không hoàn
chỉnh).
Như vậy, theo Hiến pháp hiện hành
thì có thể hiểu CQĐP theo các
cách hiểu sau:
- Ở mỗi đơn vị hành chính cũng có thể được coi
là CQĐP, có điều qui chế có khác nhau. Bởi theo
Điều 111 của Hiến pháp 2013 thì chỉ qui định “CQĐP là chính
quyền được tổ chức ở các đơn vị hành chính của Việt Nam”. Qui định
này cho phép hiểu ở đơn vị hành chính được tổ chức chính quyền địa phương và ở
đây có hai loại chính quyền địa phương: CQĐP hoàn chỉnh
và CQĐP không hoàn chỉnh;
- CQĐP cũng được
hiểu là chính quyền được tổ chức ở tất cả các đơn vị hành chính đó (theo nghĩa
rộng nhất). Nghĩa là CQĐP là chính quyền được tổ chức ở tất cả
những nơi đó gọi chung là CQĐP. Điều này
cho phép hiểu có hai loại chính quyền: chính quyền trung ương và chính quyền
địa phương. Chính quyền địa phương là loại chính quyền được thiết lập cấp dưới
- các đơn vị hành chính của đất nước;
- Có thể CQĐP không có ở
đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt vì thực chất chính quyền địa phương theo
Hiến pháp được tổ chức ở các đơn vị hành chính (Điều 111) trong khi đó đơn vị
hành chính-kinh tế đặc biệt thì chắc chắn không phải là đơn vị hành chính.
Tại phương án 2 của Dự thảo lần 7
Luật Tổ chức CQĐP, thì CQĐP, theo tác
giả, có thể được hiểu theo các nghĩa sau:
Nghĩa thứ nhất: CQĐP được
hiểu đồng nghĩa với chính quyền được tổ chức ở tất cả các cấp chính quyền địa
phương mà không phải là ở trung ương.
Nghĩa thứ
hai, CQĐP được hiểu là chính quyền được tổ chức ở mỗi cấp
địa phương. Nghĩa là CQĐP có ở mỗi địa phương nơi có đủ cả HĐND
và UBND. Điều này đồng nghĩa với việc mỗi cấp CQĐP là một CQĐP.
Những phân tích ở trên cho thấy,
việc xác định một cách đầy đủ, hợp lý và phù hợp với nhận thức cộng đồng nội
hàm khái niệm CQĐP vẫn đang còn nhiều những tranh luận.
Tuy nhiên, theo quan điểm của tác giả, có thể dễ dàng nhận thấy, Hiến pháp
2013 đã có ý nghĩa rất lớn khi xác định việc đất nước được phân chia thành
tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, huyện,
quận, cấp hành chính tương đương, xã, phường, thị trấn chỉ có ý nghĩa với tư
cách là đơn vị hành chính mà thôi (Điều 110). Điều này theo tác giả hết sức
quan trọng bởi, với qui định như vậy, CQĐP không đồng
nghĩa với việc phân chia thành các đơn vị hành chính. Có nghĩa là, có thể có
đơn vị hành chính cấp huyện, quận,… nhưng điều đó không có nghĩa là bắt buộc
phải có CQĐP cấp quận, huyện... Tại Điều 111 của Hiến pháp cũng
đã chỉ rõ, CQĐP được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước ta, nhưng điều đó
cũng không có nghĩa là ở mọi đơn vị hành chính đều bắt buộc phải tổ chức cấp
CQĐP.
Như vậy, mặc dù còn nhiều tranh luận
về thuật ngữ CQĐP theo Hiến pháp 2013, nhưng về cơ bản Hiến pháp này
cũng đã cho phép hiểu một cách linh hoạt về tổ chức CQĐP địa phương ở nước ta.
Bàn thêm về vấn đề này, có quan điểm cho
rằng, chính quyền có ba loại: Chính quyền trung ương (đây là chính quyền nhà
nước), chính quyền cấp vùng (region) – chính quyền nhà nước nhưng ở địa phương
và được thiết lập ở các khu vực (là sự kết hợp giữa chính quyền cấp khu vực và
chính quyền trung ương) và chính quyền địa phương (của địa phương). Theo nghĩa
này, CQĐP phải là bộ phận hợp thành của chính
quyền nhà nước, mà là loại tổ chức quyền lực đặc biệt của dân cư địa phương, do
dân địa phương bầu lên. Chẳng hạn, Hiến pháp Liên bang Nga năm 1993 đã khẳng
định quan điểm CQĐP là chính quyền tự quản địa phương
không phải là bộ phận hợp thành của quyền lực nhà nước. Cũng theo quan điểm
này, chính quyền vùng là chính quyền phản chiếu tổ chức quyền lực của quốc gia,
còn CQĐP thực tế là chính quyền phản ánh tổ
chức quyền lực của địa phương.[12]
Có quan điểm cho rằng, CQĐP ”là một cành quyền lực thứ tư, chỉ phụ thuộc
vào pháp luật và chịu sự xét xử của toà án, không trực thuộc chính phủ và các
cơ quan của chính phủ kể cả từ trung ương lẫn địa phương”.[13] Quan
điểm này coi CQĐP tựa như là tự quản.
Như vậy, có thể thấy, có rất nhiều quan
niệm khác nhau, cách thức tiếp cận khác nhau về khái niệm, bản chất của CQĐP, các bộ phận
hợp thành của CQĐP. Theo quan điểm của tác giả, CQĐP được hiểu là tổ
chức quyền lực do người dân địa phương thiết lập trong phạm vi địa phương nhằm
tổ chức thực hiện quản lý ở địa phương, đáp ứng các nhu cầu và cung ứng dịch vụ
mang ý nghĩa địa phương, thể hiện ý nguyện cũng như đại diện cho quyền, lợi ích
nhân dân địa phương trên cơ sở phân định thẩm quyền, đảm bảo sự thống nhất về
mặt lãnh thổ cũng như với các nguyên tắc tổ chức quyền lực hiến định.
Chúng tôi cho rằng, cần thống nhất cách
gọi về CQĐP là chính quyền của địa phương, còn các
cơ quan nhà nước được đặt ở địa phương để thực hiện chức năng theo ngành dọc không
nên được hiểu là bộ phận cấu thành của chính quyền của địa phương. Các cơ quan
ấy làm các nhiệm vụ của chính quyền trung ương giao cho trong thực thi nhiệm vụ
chung của quốc gia và giám sát hoạt động của chính quyền địa phương. Hệ thống
này là hệ thống ngành dọc và không thuộc về bộ phận của chính quyền địa phương.
CQĐP không nên hiểu
đồng nhất với chính quyền ở các đơn vị hành chính. Bởi hiểu như vậy sẽ khó tách
bạch được quản lý nhà nước ở địa phương với CQĐP. CQĐP được thiết lập
ở các đơn vị hành chính để thực hiện tốt hơn các công việc mang tầm và ý nghĩa
địa phương mà chính quyền trung ương không cần thiết phải tham gia vào đồng
thời phát huy tính chủ động, sáng tạo, phù hợp với các điều kiện của địa phương.
Còn quản lý nhà nước đặt ở địa phương là nhằm thực hiện quản lý thống nhất nền
quản trị quốc gia, thực hiện các nhiệm vụ mà không thể chuyển giao cho CQĐP và để giám sát
hoạt động của chính quyền địa phương sao cho đảm bảo tính thống nhất trong việc
thực hiện các nguyên tắc tổ chức quyền lực hiến định./.
[1] Local government – The organizations that
provide public services in a particular town or area, controlled by officials
chosen in local elections ( Macmillan English Dictionary, Bloomsbury Publishing
Plc 2002, p. 840).
[2]
The system of Government of a town or an area by elected representatives of the
people who live there (Oxford Dictionary of current English by A S Hornby . Oxford University Press 2000, p.755)
[3]
http://constitutional_law.academic.ru/639.
[4]
http://power_politics.academic.ru/532/
[5] http://political-science.ru/?p=211).
[6]http://vi.wikipedia.org/wiki/Ch%C3%ADnh_quy%E1%BB%81n_%C4%91%E1%BB%8Ba_ph%C6%B0%C6%A1ng.
[7]http://vi.wikipedia.org/wiki/Chính_quyền_địa_phuơng_ở_Việt_Nam.
[8] Nguyễn Sĩ Dũng:
http://laodong.com.vn/su-kien-binh-luan/chinh-quyen-dia-phuong-128734.bl
[9]Trương
Đắc Linh, xem trên tạp chí Khoa học pháp lý của Trường ĐH Luật TP.HCM, bản
online:
http://www.hcmulaw.edu.vn/hcmulaw/index.php?option=com_content&view=article&id=90:tc2001so2bvkncqdp&catid=28:ctc20012&Itemid=62
[10]
Đề tài Khoa học cấp Bộ, Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc đổi mới tổ chức và
hoạt động của HĐND địa phương (Góp phần sửa đổi chế định HĐND trong Hiến pháp
1992)” (Chủ biên: PGS.TS. Thái Vĩnh Thắng), Cơ quan chủ trì: Viện Khoa học pháp
lý Bộ Tư pháp, Hà Nội 2012, tr.20.
[11]
Quan điểm của nhóm tác giả PGS.TS. Thái Vĩnh Thắng theo Đề tài khoa học cấp bộ.
Đã dẫn.
[12] http://nicbar.narod.ru/region_09.htm.
[13]
Xem, G. Barabasev. Các cơ quan tự quản của các nhà nước hiện đại
(Mỹ, Anh) M. 1971, tr. 102
Không có nhận xét nào:
Đăng nhận xét
Lưu ý: Chỉ thành viên của blog này mới được đăng nhận xét.