Tản mạn về mối liên hệ và vai trò của chính quyền địa phương với việc bảo đảm quyền con người, quyền công dân

Mai Văn Thắng

Khoa Luật - ĐHQGHN

Sinh ra và lớn lên ở vùng quê, đi nhiều, được trải nghiệm cuộc sống ở nhiều địa phương và cũng được lắng nghe vô số những than phiền, cảm nhận nỗi bức xúc của người dân đối với các cấp chính quyền địa phương, nhất là chính quyền cơ sở, tôi trộm nghĩ: có lẽ những nỗ lực cải cách ở cấp vĩ mô (cấp trên) là tốt, nhưng chưa đủ, chưa hiệu quả, mà phải đổi mới cả ở cấp vi mô - đổi mới một cách mạnh mẽ, triệt để và can đảm. Phải xây dựng lại mô hình quản trị địa phương kiểu mới thì mới có thể đảm bảo được sự phát triển bền vững, thực thi một cách nghiêm túc các quyền dân chủ của người dân.

Suy cho cùng, đối với mỗi người dân thì đổi mới tổ chức hoạt động của Quốc hội, thiết lập thiết chế Hội đồng Bầu cử Quốc gia hay việc Chủ tịch nước, Thủ tướng...nhậm chức phải tuyên thệ... đều quan trọng và cần thiết. Nhưng, thiết nghĩ, đối với mỗi người dân, điều quan trọng hơn là phải giải quyết cho họ ngay và nhanh các câu hỏi, đại loại như: “đất của tôi sao các UBND xã lại tịch thu và bán đi?” “Hàng xóm nuôi 100 con heo nên rất ồn, hôi thối nồng nặc, ruồi muỗi nhiều sao các ông cán bộ xã không có ý kiến gì?”, “Sao trên 1 sào ruộng lại có tới 17-20 loại phí như vậy? Chi vào đâu, làm việc gì?”, “Sao đến thời vụ cấy rồi mà Ủy ban không cho cấy mà bắt dân phải cấy vào ngày A, ngày B nào đó để Ủy ban Tỉnh C, Huyện D về quay hình, kiểm tra và làm “Lễ xuống đồng” và để rồi lúa cấy muộn chết rét hàng loạt?”, “Cát tặc hoành hành, cán bộ ủy ban đi đâu?”... mới là quan trọng và cấp thiết hơn cả. Vì đó là cuộc sống thường ngày của họ,

Trộm nghĩ, Trung ương thì tốt, nhưng lại ở quá xa, còn chính quyền địa phương thì gần (về địa lý) nhưng mà lại xa vì chỉ biết có nhìn lên mà không trông xuống?! Làm sao để chính quyền ở địa phương phải thật sự gần dân, của dân, do dân và vì dân?!

Để trả lời cho những câu hỏi này, trước hêt, dưới đây tôi xin được phân tích đôi điều về mối liên hệ và vai trò của chính quyền địa phương (CQĐP) với việc đảm bảo quyền con người, quyền công dân và qua đó cũng mong góp một chút ý kiến làm rõ hơn sự cần thiết phải đổi mới nền quản trị địa phương ở nước ta hiện nay.

1.Mối liên hệ giữa chính quyền địa phương với việc bảo đảm quyền con người, quyền công dân

Xây dựng CQĐP và bảo vệ quyền con người, quyền công dân là hai nhiệm vụ độc lập, nhưng chúng lại gắn bó mật thiết, hữu cơ với nhau. Từ xa xưa nhà nước nào cũng cần và muốn phải tiến hành quản lý cả ở cấp trung ương và cả ở cấp địa phương. Không một Chính phủ của một nước nào lại chỉ muốn thực hiện quyền lực nhà nước của  mình ở một chỗ, nơi đóng đô của các cơ quan nhà nước cấp trung ương.^[1] Chắc chắn, cũng chẳng một Chính phủ nào lại muốn tồn tại những vùng mà trung ương “không thể quản lý”.

 Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là làm sao quản lý cho hiệu quả, làm sao để trung ương vẫn kiểm soát được địa phương nhưng không làm mất đi tính chủ động, sáng tạo, linh hoạt của địa phương, không làm cho địa phương thành những “cỗ máy” ăn bám, cồng kềnh, lười biếng. Đồng thời, cùng với xu thế dân chủ hóa trên thế giới, quản lý nhà nước phải đảm bảo cho việc thực thi dân chủ ở cơ sở được phát triển thực chất và qua đó các quyền con người, quyền công dân cũng được bảo vệ, bảo đảm. Một mô hình chính quyền địa phương hiện đại, phù hợp sẽ đáp ứng được những mong muốn đó.

Chính quyền địa phương dù ở bất cứ quốc gia nào cũng đều phải được xác lập và hoạt động trên một phạm vi lãnh thổ nhất định. Về cơ bản, đơn vị lãnh thổ của chính quyền địa phương được hình thành theo hai nguyên tắc: Đơn vị lãnh thổ tự nhiên và đơn vị lãnh thổ nhân tạo.^[2]

Lãnh thổ hành chính tự nhiên tức là lãnh thổ hình thành một cách tự nhiên, Nhà nước phải công nhận các ranh giới hình thành một cách tự nhiên theo các đặc điểm dân cư, địa lý, phong tục, tập quán, truyền thống văn hoá và lịch sử... Đó là các cộng đồng dân cư bền vững, Nhà nước cần phải thừa nhận trong quá trình thực hiện sự cai trị - quản lý của mình trên toàn vẹn lãnh thổ quốc gia cũng như đối với từng đơn vị hành một. Ví dụ như các Commune của các nước phương Tây; xã, làng ở các nước phương Đông, các thành phố, cho dù những thành phố rất lớn, rất đông dân... Thường những đơn vị lãnh thổ này là những đơn vị lãnh thổ cơ sở, nhà nước không nên chia nhỏ ra thành nhiều đơn vị cơ sở khác, trừ những trường hợp đặc biệt. Việc tổ chức quản lý những vùng lãnh thổ này cần thiết phải tính đến nguyện vọng và ý chí của cộng đồng dân cư. Vì vậy, tham gia vào cơ chế vận hành bộ máy chính quyền địa phương, ngoài các cơ quan quản lý còn có cả các cơ quan do nhân dân trực tiếp hoặc gián tiếp bầu ra. Việc tổ chức chính quyền ở đây mang nhiều tính chất tự quản, tự trị.

Đơn vị hành chính lãnh thổ nhân tạo là những đơn vị được Chính quyền trung ương thành lập, xác lập ranh giới, phạm vi và chủ yếu xuất phát từ nhu cầu quản lý nhà nước của trung ương đối với địa bàn, phạm vi xác định.

Đối với các lãnh thổ hành chính nhân tạo, việc tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính địa phương chủ yếu để thực hiện chức năng quản lý.^[3] Trong nhiều nền hành chính hiện nay đã bỏ qua những ranh giới “cổ truyền”, kể cả những ranh giới chính trị, trong việc thi hành các nhiệm vụ mới. Một số các khu vực lãnh thổ hành chính được thành lập để thực hiện các công việc hành chính, với mục đích làm cho các công việc này được thuận lợi hơn. Ví dụ, như các khu bầu cử, khu tư pháp, khu thu thuế, khu cảnh sát, khu phòng hoả, khu học đường… Mỗi một địa giới đáp ứng một yêu cầu quản lý nhất định. Loại ranh giới địa phương tốt nhất đối với một chương trình bảo vệ lâm sản tuyệt nhiên không thể trùng với ranh giới tối hảo của khu vực thuỷ điện lực.^[4] Các khu nói trên hoàn toàn có tính chất hành chính, việc tổ chức các cơ quan nhà nước đơn giản chỉ cần những cơ quan hành chính để đảm nhiệm chức năng hành chính như mục tiêu của nó đã đề ra. Người ta thường gọi những đơn vị hành chính này là những đơn vị hành chính nhân tạo.

Như vậy, dù được thiết kế theo nguyên tắc nào, là lãnh thổ tự nhiên hay nhân tạo, CQĐP trên các đơn vị hành chính lãnh thổ đều là phương thức tổ chức quản lý được thiết lập dành cho một địa bàn, một phạm vi lãnh thổ, một khu vực và gắn với những cộng đồng dân cư xác định, những nhu cầu điều kiện cụ thể của cộng đồng đó.

Cần phải nhấn mạnh rằng, chính quyền trung ương luôn được coi là chính quyền đại diện cho lợi ích, tiếng nói của toàn thể người dân, là nơi tập trung nhất mọi tiềm lực, công cụ hữu hiệu để bảo vệ lợi ích, an ninh quốc gia, công cộng… Nhưng, chính quyền trung ương không phải là chính quyền được thiết kế ra để làm tất cả mọi việc gắn liền với cuộc sống dân sinh và thực tế nếu chính quyền trung ương có mong muốn làm như vậy thì cũng không thể hiệu quả. Thực tế đã cho thấy, mô hình tập trung bao cấp đã không thành công ở rất nhiều quốc gia. Bởi, mỗi địa phương, mỗi phạm vi, khu vực dân cư với đầy đủ những đặc thù về địa lý, khí hậu, văn hóa, truyền thống, tộc người, … cần phải có những chính quyền phù hợp và gần gũi để có thể giải quyết một cách hiệu quả mọi vấn đề, bức xúc cũng như nhu cầu xuất phát từ chính địa phương, khu vực và cộng đồng ấy.

Trong thế giới hiện đại, cùng với xu thế dân chủ hóa đang ngày càng mạnh mẽ, đã và đang phát triển xu thế phân quyền, tản quyền mạnh mẽ cho CQĐP. Có thể khẳng định, dù là hai xu thế với những nội dung khác nhau, nhưng dân chủ hóa và phân quyền tản quyền có mối liên hệ chặt chẽ với nhau.

Dù tản quyền hay phân quyền thì cả hai nguyên tắc đó đều có chung một đích đến là mở rộng hơn thẩm quyền, tính chủ động cho CQĐP. Điều này xuất phát từ những nguyên nhân căn bản sau đây:

- Chính quyền Trung ương thực hiện những công việc mang tầm quốc gia Khi một thiết chế được tạo ra để bảo đảm phòng thủ, an ninh chung, thiết lập và thực thi chính sách vĩ mô, thiết lập nền tảng pháp lý cho toàn bộ xã hội, ... thì sẽ không có đủ nguồn lực và khó có giải quyết các vấn đề của từng địa phương cụ thể một cách hiệu quả. Mặt khác, khi chính quyền trung ương đi giải quyết các công việc cụ thể sẽ làm cho nó trở nên cồng kềnh, ôm đồm, áp đặt;

- Quản trị tốt là quản trị theo nghĩa cấp nào có năng lực giải quyết tốt nhất vấn đề thì trao cho cấp đó quyền giải quyết. Trong xu thế hiện đại, phân quyền, tản quyền chính là sự biểu hiện rõ nhất tư duy ấy. Việc phân quyền là xác định rõ những việc nào chỉ trung ương mới đủ sức và có thể làm tốt được thì để cho trung ương, còn những việc nào địa phương làm tốt hơn thì phân định cho địa phương. Khoa học quản lý hiện đại luôn đề cao tính hiệu quả. Theo nghiên cứu của Ngân hàng thế giới, nếu càng phân quyền thì mức độ phát triển quốc gia càng cao.

- Nhu cầu và mối quan tâm của mỗi địa phương là khác nhau, đòi hỏi phải có chính quyền của địa phương để tập trung nguồn lực giải quyết tốt nhất vấn đề mang tầm và ý nghĩa địa phương cũng như phản ánh quyền lợi của địa phương lên trung ương. Có thành phố thì vấn đề lao động di trú là vấn đề bức xúc nhất; thành phố khác lại là vấn đề phát triển du lịch, dịch vụ; địa phương kia thì quan tâm hàng đầu là giải quyết các xung đột sắc tộc, địa phương khác lại là vấn đề môi trường, nguồn nước... Không một chính quyền nào có thể giải quyết tốt hơn vấn đề của họ bằng chính những người ở đó. Họ có động cơ hành động và họ hành động để đạt được sự tín nhiệm của dân địa phương.  Chẳng hạn, đối với những thành phố như Đà Lạt, Huế thì vấn đề đô thị hóa, giải quyết việc di dân,.. không phải là vấn đề lớn và khó giải quyết như Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh hay Đà Nẵng. Trong khi đó, Hạ Long lại có mỗi quan tâm riêng đối với vấn đề phát triển du lịch, bảo vệ vịnh Hạ Long hay xu hướng phát triển xanh, còn Hà Nội thì phải loay hoay giải quyết các vấn đề liên quan đến cơ sở hạ tầng, giải quyết các vấn đề về quản lý nhập cư... Với hàng triệu người nhập cư không đăng ký hộ khẩu, Hà Nội luôn phải gồng mình để giải quyết các vấn đề phát sinh như bệnh viện, trường học, giao thông đô thị..., trong khi đó đối với Hà Giang thì đây hẳn là vấn đề chẳng có to tát gì. Ngoài ra, có thể kho Hoặc thành phố Hồ Chí Minh thì luôn phải tìm kiếm hoặc thử nghiệm những mô hình về quản lý chính quyền đô thị, nhưng Hà Nội lại còn phải làm sao rạch ròi và hiệu quả giữa quản lý đô thị trung tâm với quản lý khu vực ven đô và khu vực thuần nông (thậm chí là vùng núi vùng đồng bào dân tộc thiểu số)...

- CQĐP giúp cho việc phát huy các hình thức dân chủ trực tiếp, bởi quy mô dân số, lãnh thổ nhỏ có thể tạo điều kiện phát huy tối đa lợi thế của các hình thức dân chủ trực tiếp qua đó bảo đảm được dân chủ, nhân quyền. Đặc điểm của CQĐP với nền quản trị tốt thường có tình mở, thảo luận và năng lực hành động.  Theo Gerry Stoker: “Điểm đáng chú ý đầu tiên: “địa phương” là địa điểm có khả năng diễn ra các hoạt động chính trị tích cực của một số lượng lớn người. Thứ hai, chính trị địa phương và nhu cầu về dân chủ ở cấp địa phương có thể được biện luận dựa trên căn cứ rằng chỉ có các thiết chế địa phương mới đủ năng lực, kiến thức và lợi ích để kiểm soát các dịch vụ và hoạch định chính sách phù hợp với điều kiện địa phương. Tóm lại, dân chủ ở cấp địa phương hỗ trợ cho trách nhiệm giải trình hiệu quả. Cuối cùng, có thể đi đến luận điểm về nền dân chủ ở cấp địa phương khi nhìn nhận sự đa dạng của tình hình và nhu cầu khác nhau giữa các địa phương. Dân chủ ở cấp địa phương cho phép chúng ta đối phó với những sự khác biệt đó”.^[5]

Dù rằng, ngày nay dưới sự hỗ trợ của công nghệ thông tin và Internet, nhưng các hình thức dân chủ trực tiếp thực hiện một cách hiệu quả nhất vẫn được cho là ở cấp chính quyền địa phương. Trên quy mô cả nước, với dân số lớn, lãnh thổ rộng, việc thực hiện các quyền dân chủ trực tiếp thực tế còn gặp nhiều khó khăn, chi phí lớn. Vì lẽ đó, hầu hết chỉ thực hiện được các hình thức dân chủ trực tiếp mà có ý nghĩa lớn với toàn thể quốc gia như bầu cử quốc hội, nguyên thủ quốc gia, trưng cầu dân ý về những công việc trọng đại có ý nghĩa quyết định với toàn thể xã hội... Những hình thức này thông thường có hạn định và phải mất nhiều thời gian, chi phí mới thực hiện được và ít có tác động ngay đến cuộc sống của người dân. Vì thế những hình thức đó không thường xuyên được diễn ra. Trong khi đó, việc thể hiện quan điểm với các chính sách, đường lối gắn liền với cuộc sống thường nhật của người dân, tham gia vào công việc quản lý, giám sát chính quyền, tự do ngôn luận, hội họp... lại là những việc cần thiết hàng ngày. Ngoài ra, bầu cử, trưng cầu dân ý ở cấp địa phương cũng tỏ ra hiệu quả hơn hẳn khi nó chi phí thấp, thực hiện trong thời gian ngắn, người dân biết rõ các ứng viên của mình và họ có thể do được hiệu quả ngay đối với những chính sách, tác động mà người chiến thắng trong cuộc bầu cử sẽ làm, và đặc biệt, việc bầu cử thiết thực với người dân hơn vì nó gắn liền với cuộc sống hàng ngày của họ tại địa phương. Lịch sử cũng đã chứng minh, tại các thành bang thời cổ đại Hy Lạp như Xpac hay Atens, với quy mô như một thành phố-quốc gia, phạm vi lãnh thổ không lớn, các hình thức dân chủ trực tiếp như hội nghị nhân dân, biểu quyết trực tiếp bằng vỏ sò... luôn được tiến hành đều đặn và trở thành nếp sinh hoạt dân chủ định kỳ của người dân thành bang đó. Sau này, với sự phát triển mạnh mẽ về ranh giới lãnh thổ, Đề chế La Mã, nếu muốn, cũng khó có thể thực hiện được các hình thức dân chủ như thời cổ đại Hy Lạp.^[6]

- Khác với chính quyền trung ương, CQĐP là cấp chính quyền gần dân nhất. Thuật ngữ “gần dân” ở đây không chỉ có ý nghĩa về mặt không gian, địa giới mà còn (thậm chí là chủ yếu) cso ý nghĩa là cấp chính quyền trực tiếp làm việc với người dân, là cấp triển khai các chính sách, chủ trương trên thực tế, là cấp tiếp cận được cuộc sống hàng ngày của người dân và “hiểu” dân nhất.  Việc gần dân cũng bởi vì chính quyền ở đây thông thường (ở trong một thể chế dân chủ) là những người, những đại diện do nhân dân bầu ra, đại diện cho ý chí của họ và cũng là người (hoặc đa phần) xuất phát từ chính khu vực, cộng đồng đó. CQĐP cũng là chính quyền dễ bị giám sát từ phía người dân nhất và họ cũng có thể dễ dàng đo được “nhiệt kế” của dư luận nhất. Thật khó có thể biết được ở chỗ này hay chỗ kia có mùi hôi thối, ổ gà, hay những tụ điể cờ bạc, ma túy, mại dâm... nếu là cán bộ trung ương xuống “vi hành” hay “thực tế”.^[7] Bởi khi lãnh đạo trung ương xuống vi hành hay thực tế thì thông thường sẽ được “tô vẽ” hay chỉnh trang cho đẹp hoặc nếu có “sự cố” thì vấn đề vẫn sẽ là những vấn đề và cũng sẽ đâu vào đó sau khi lãnh đạo trung ương về với trung ương. Nhưng nếu là CQĐP thì họ không thể đi đâu, họ vẫn ở đó và vẫn phải đối mặt với các vấn đề đó và hơn hết là đối mặt với các cử tri – những người đã tín nhiệm họ.

- CQĐP thực hiện cung ứng dịch vụ công, dịch vụ hành chính công. Nếu nói cung cấp dịch vụ công là nhiệm vụ của nhà nước, thì việc thực hiện nhiệm vụ này phần lớn là được thực hiện ở địa phương. Trung ương chỉ là cấp hoạch định chính sách, chiến lược. Nhưng đối với người dân, cái quan trong và thấy trước mắt là những vấn đề gắn liền với cuộc sống thường ngày của họ, như là: nước uống, giáo dục, y tế, thu gom, xử lý rác thải, môi trường, vệ sinh an toàn thực phẩm, điện, giao thông đi lại, giải quyết những thủ tục hành chính như hộ tịch, tư pháp, đất đai, nhà ở, chứng thực, công chứng..... Tất cả những thứ đó thiết yếu hơn nhiều so với những chính sách vĩ mô mà các vị đại biểu hay lãnh đạo trung ương bàn luận trên nghị trường. Đây không chỉ là nhu cầu thiết yếu mà hưởng thụ nó là quyền cơ bản của mỗi con người. Có thể người dân chẳng biết thế nào là Luật hộ tịch, nhưng họ cần phải nhanh chóng có giấy khai sinh cho con và có nó một cách thuận lợi. Hoặc có thể người dân chẳng cần biết Luật đất đai, luật nhà ở có những thay đổi gì, nhưng họ cần biết việc được nhận giấy tờ chứng nhận quyền sở hữu nhà, sử đụng đất có nhanh với chi phí rẻ hay không...

- Ở CQĐP khả năng tham gia giám sát, phản biện của người dân với chính quyền là tốt nhất.

Là chính quyền gần dân, cho nên CQĐP rất hiểu dân muốn gì, cần gì. Nhưng, cũng chính vì thế, chính quyền địa phương lại luôn chịu sự giám sát, phản biện của người dân. Mọi chính sách, quyết định của CQĐP luôn dễ dàng nhận được sự “soi xét” của người dân vì họ luôn “bên cạnh” và cũng bởi vì nó gắn liền với cuộc sống thường ngày của họ, lợi ích thiết thân của họ. Việc khơi một con mương, đổ bê tông một con đường xã... luôn nhận được các ý kiến của người dân vì họ phải đóng tiền, phải phá rào, mở rộng đường, rồi họ sẽ đi trên con đường đó... vì vậy họ muốn biết việc chi hết bao nhiêu, có gian lận không, hoạch toán thế nào, cai thầu là ai...

Thực tế, nếu để biểu đạt ý kiến phản biện với các vị lãnh đạo trung ương thì hoặc phải dùng báo chí, phải dùng đơn thư, gặp trực tiếp hoặc thông qua các kênh nóng... Điều này không phải ai cũng làm được. Nhưng để biểu đạt ý kiến, lời ra tiếng vào với chính quyền xã, thị trấn thì không hề khó. Có thể họ kéo vài chục người lên UBND xã, hoặc bà con tiểu thương phản đối chính sách xây dựng trung tâm thương mại mới họ có thể kéo nhau ra ủy ban để phản đối như những trường hợp ở Thanh Hóa, Lào Cai trong những năm vừa qua.

- Ở CQĐP các tổ chức NGO, các SCOs có khả năng thể hiện tốt nhất. Các tổ chức của xã hội dân sự có thể tham gia vào các tiến trình dân chủ, giám sát phản biện xã hội, giáo dục dân chủ, thậm chí tham gia cung ứng 1 số dịch vụ công. Tổng hội bảo vệ quyền người tiêu dùng toàn Liên bang Nga có thể chẳng ngó ngàng tới việc một sinh viên mua phải một hàng kém chất lượng đi khiếu nại ra tòa, nhưng điều đó hoàn toàn dễ dàng đối với Hội bảo vệ quyền người tiêu dùng tại thành phố Voronezh, Tỉnh Voronezh, Liên bang Nga. Khi nhận được điện thoại của người tiêu dùng, họ sẽ làm việc với người tiêu dùng, gửi hàng hóa đi thẩm định chất lượng và chuẩn bị hồ sơ khởi kiện ra tòa nếu người bán hàng không bồi thường cho người mua hàng đó.

2. Vai trò của CQĐP với việc bảo vệ quyền con người, quyền công dân

Không chỉ được thiết lập để thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương, trong xã hội hiện đại, chính quyền địa phương ngày càng khẳng định rõ nét hơn vai trò như là thiết chế của dân, gần dân và phục vụ nhân dân, và đương nhiên, qua đó góp phần tích cực và bảo vệ quyền con người.

Về cơ bản, theo tác giả, CQĐP có vai trò quan trọng trong việc bảo vệ quyền con người thông qua các cơ chế sau:

Thứ nhất, CQĐP ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, các quy định, các văn bản cá biệt nhằm giải quyết các vấn đề đặt ra trước cuộc sống của người dân địa phương và qua đó thiết lập các chuẩn mực cụ thể, điều kiện, cơ chế đảm bảo thực thi quyền con người, quyền công dân.

Ở nhiều quốc gia trên thế giới cũng như ở Việt Nam, chính quyền địa phương được quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Chẳng hạn như ở Liên bang Nga, chính quyền chủ thể, chính quyền tự quản thành phố có quyền ban hành luật chủ thể cũng như các văn bản có chứa quy tắc xử sự chung. Ở Việt Nam, theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2004, HĐND và UBND có quyền ban hành văn bản QPPL dưới hình thức Nghị quyết của HĐND và Quyết định của UBND. Đây là những công cụ quan trọng không chỉ để thiết lập các quy tắc, chuẩn mực xử sự của địa phương mà còn là công cụ ghi nhận các cơ chế, quy định nhằm giải quyết các các vấn đề đặt ra trước địa phương như phân bổ ngân sách ở địa phương, quy định nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội, các chương trình, dự án, quyết định phương án sử dụng nguồn lực địa phương, thực hiện các nhiệm vụ an sinh xã hội, về hoạt động giám sát, tiếp xúc cử tri, nghiên cứu các khiếu nại tố cáo để gửi đến các cơ quan có thẩm quyền giải quyết...^[8]

Thứ hai, CQĐP có vai trò quan trọng trong bảo vệ quyền con người, quyền công dân thông qua hoạt động quản lý cũng như cung ứng dịch vụ công ở cấp địa phương.

Khác với tổ chức chính quyền ở địa phương thời kỳ phong kiến, thực dân, ở Việt Nam hiện nay cũng như ở nhiều các quốc gia dân chủ trên thế giới, việc thiết lập ra nền quản trị quốc gia, đặc biệt là quản trị công ở địa phương không phải nhằm mục đích để trấn áp, bóc lột, cưỡng chế, chuyên chính... mà là nhằm phục vụ tốt nhất nhu cầu của người dân – những người bằng là phiếu đã trao quyền cho chính quyền được phụ vụ người dân. Với xu thế hiện đại, quản trị công luôn được coi là phương thức, cơ chế hữu hiệu để hiện thực hóa, đảm bảo thực thi một cách tốt nhất các quyền của con người. Thông qua công tác quản lý các lĩnh vực khác nhau như trật tự an toàn giao thông, đô thị, trật tự xây dựng, quản lý về y tế, giáo dục, văn hóa, thể thao, an sinh xã hội... các quyền của con người trong các lĩnh vực tương tự được thực thi trên thực tế.

Ngoài việc thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính, quản trị công, CQĐP còn là trung tâm cung ứng các dịch vụ công cho người dân sinh sống trên địa bàn. Dịch vụ công trước hết đó chính là những nhu cầu, lợi ích cơ bản mà chính quyền tổ chức việc cung ứng cho người dân để đáp ứng tốt nhất nhu cầu của họ. Về nguyên tắc, hầu hết các dịch vụ công đều có thể được cung cấp bởi chính quyền trung ương. Tuy nhiên, đa phần các loại dịch vụ công được cho là tốt nhất khi cung ứng bởi chính quyền địa phương. Điều này được lý giải bởi các nguyên nhân như: chính quyền địa phương là cấp chính quyền nắm rõ nhất các nhu cầu, lợi ích của người dân và là cấp có thể triển khai cung ứng các dịch vụ đó một cách nhanh nhất, linh hoạt nhất để đạt hiệu quả tốt nhất, đồng thời cũng là cấp biết rõ nguồn lực và các vấn đề của địa phương mình để cung ứng các dịch vụ phù hợp nhất. Bên cạnh đó, việc các dịch vu công được thực hiện ở cấp địa phương giúp cho người dân có thể kiểm soát tốt nhất quá trình và chất lượng cung cấp các dịch vụ đó để có những phản ánh và kiến nghị kịp thời.

Thứ ba, CQĐP có vai trò hết sức quan trọng trong việc giám sát, kiểm soát, thanh tra và xử lý các vi phạm pháp luật của các cơ quan công quyền, các tổ chức, cá nhân trên địa bàn qua đó đảm bảo tốt nhất các quyền, lợi ích hợp pháp của người dân.

Bên cạnh hệ thống quốc gia được thiết lập để bảo vệ quyền, tự do của tổ chức cá nhân, CQĐP có vai trò hết sức quan trọng trong việc giám sát, kiểm soát hoạt động của các cơ quan, tổ chức và các nhà trức trách trên địa bàn. Hoạt động giám sát của các cơ quan dân cử thông qua những phiên chất vấn, nghe báo cáo, tiếp túc cử tri hay là các hoạt động bãi miễn các chức danh do các cơ quan dân cử bầu hoặc phê chuẩn có vai trò hết sức quan trong trong việc đảm bảo quyền lực được giám sát. Nếu thiếu các thiết chế giám sát, kiểm soát quyền lực dân cử thì tiềm ẩn cao nguy cơ lạm quyền của các chủ thể được trao quyền, nhất là các chủ thể nắm quyền hành pháp.

Bên cạnh hoạt động giám sát, kiểm soát quyền lực, các cơ quan trong hệ thống hành chính cũng thiết lập hệ thống các cơ quan thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm trong hoạt động áp dụng quyền lực của các cơ quan quản lý nhà nước và các nhà chức trách có thẩm quyền. Hệ thống này đảm bảo sự tự kiểm soát việc thực thi quyền lực trong khối để đảm bảo cho hoạt động chuyên môn được chấn chỉnh, hiệu quả ngay từ giai đoạn đầu tiên. Các hoạt động thanh tra, xử lý vi phạm không chỉ thể hiện vai trò trong quản lý nhà nước và qua đó bảo đảm công bằng, trật tự xã hội và cao hơn hết là bảo đảm các quyền cơ bản của con người.

Thứ tư, CQĐP có vai trò quan trong trong bảo vệ quyền con người, quyền công dân thông qua hoạt động đại diện quyền, lợi ích địa phương trong mối tương quan với quyền, lợi ích của địa phương khác trên phạm vi quốc gia.

CQĐP dù là một cấp chính quyền nhưng không phải là chủ thể chính trị có đầy đủ quyền năng như nhà nước. Trong tổng lãnh thổ và sinh hoạt chính trị của quốc gia, CQĐP là chủ thể chính trị mang tính chất khu vực. Tương tự như trong mối quan hệ quốc tế, nhà nước là chủ thể chính trị đại diện cho lợi ích quốc gia, CQĐP trong mối quan hệ với quốc gia cũng đồng thời là chủ thể có sứ mênh đại diện cho tiếng nói của người dân địa phương.

Trong phạm vi của một quốc gia với nhiều lợi ích đan xen, nhiều những yếu tố văn hóa, chính trị, xã hội, tôn giáo khác nhau, sự khác biệt về nhu cầu và lợi ích của các khu vực, địa phương. Sự khác biệt đó cần phải được xem xét, thỏa hiệp và cân nhắc trong mối tương quan với lợi ích chung. Trong những cuộc thảo luận về lợi ích, tiếng nói của chính quyền địa phương với tư cách là chính quyền đại diện cho quyền và lợi ích của nhân dân địa phương là hết sức ý nghĩa. Việc phân bổ ngân sách trung ương, xây dựng các kế hoạch trọng điểm quốc gia, bảo vệ và quảng bá các bản sắc dân tộc, truyền thống lâu đời của địa phương... không phải mỗi người dân địa phương đều có thể tham gia và tham gia một cách hiệu quả. Lúc này, vai trò của CQĐP hết sức quan trọng trong việc bảo vệ lợi ích của họ.

Thứ năm, CQĐP có vai trò quan trọng trong việc giám sát thực thi quyền con người và thúc đẩy quyền con người thông qua giáo dục, tuyên truyền phổ biến pháp luật, đổi mới nhận thức về nhân quyền.

Cần phải khẳng định rằng, dù có mong muốn đến đâu, chính quyền trung ương cũng không thể “ôm đồm” hết được việc giám sát hiệu quả việc thực thi các quyền con người. Việc giám sát sẽ hiệu quả khi CQĐP có các thiết chế riêng giám sát thực thi nhân quyền. Ở nhiều quốc gia trên thế giới, việc giám sát thực thi nhân quyền được tổ chức khá tốt ở cấp chính quyền địa phương. Chẳng hạn, như ở Liên bang Nga các ủy ban bảo trợ, chăm sóc trẻ em hay các ủy ban giám sát việc thực thi quyền trẻ em bởi cha mẹ được giám sát bởi các ủy ban chuyên môn của địa phương (thành phố, huyện) để kịp thời phát hiện những vi phạm quyền trẻ em từ phía cha mẹ để kịp thời có những biện pháp khẩn cấp hạn chế hoặc tước quyền làm cha mẹ theo qui định.

Bên cạnh việc giám sát nhân quyền, CQĐP có vai trò khá quan trọng trong việc thúc đẩy nhân quyền. Hoạt động tuyên truyền phổ biến nhận thức về nhân quyền, pháp luật về quyền của các nhóm đối tượng (nhất là các nhóm dễ bị tổn thương) sẽ thực sự thiết thực nếu được tổ chức, thực hiện ở địa bàn địa phương cụ thể và được tổ chức bởi chính quyền địa phương ấy.

Như vậy, có thể thấy, cùng với việc được coi là thiết chế quyền lực gần dân nhất, CQĐP thực tế là một thiết chế có ý nghĩa và vai trò nhất trong việc bảo vệ, bảo đảm thực thi các quyền con người quyền công dân. Cùng với chức năng, nhiệm vụ đã được phân định, ủy quyền hoặc giao cho, CQĐP đang ngày càng đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện các chức năng của nhà nước. Theo nguyên lý, nhưng nơi nào làm tốt hơn thì giao cho nơi đó làm, các vấn đề như cung ứng dịch vụ công (nước uống, điện sinh hoạt, giáo dục, y tế, công chứng, chứng thực,....), quản lý về môi trường, giải quyết, xử lý rác thải, chăm sóc sức khỏe, giải quyết các vấn đề di cư, giải quyết các thủ tục hành chính, các vấn đề về sắc tộc, văn hóa, ngôn ngữ... đang dần trở thành những chức năng cơ bản của chính quyền ở cấp địa phương. Việc thực hiện chức năng ấy, về cơ bản, động chạm đến những vấn đề liên quan đến bảo vệ và đảm bảo thực thi các quyền cơ bản của con người. Chính vì lẽ đó, nếu không có một mô hình tổ chức CQĐP phương phù hợp, dân chủ thì việc thực hiện những chức năng ấy vô hình chung lại trở thành miếng mồi, môi trường béo bở cho việc nhũng nhiều, cửa quyền, hạch sách nhân dân. Thiết lập mô hình tổ chức CQĐP phù hợp, dân chủ sẽ không kích thích, tăng xung lực cho sự thịnh vượng, phát triển của quốc gia nói chung mà còn là nền tảng vững chắc, cơ sở cho việc đảm bảo quyền con người, bởi đó là chính quyền gần dân và tiếp xúc trực tiếp với dân, giải quyết những nhu cầu thiết yếu của người dân./.

---

[1] Xem, The great issues of politics by Leslie Lipson Copyright 1965 - p. 415

[2] Phần lãnh thổ tự nhiên và nhân tạo tác giả tham khảo quan điểm của GS, Nguyễn Đăng Dung trong một số bài viết của GS.

[3] Xem, The Elements of Political Science ,by Alfred de Grazia Copyright 1959  by Princeton, New Jersey.

[4] Xem, Alfrred De Grazia  Chính trị học yếu lược . Trung tâm nghiên cứu Việt Nam tr. 627.

[5] Gerry Stoker “Quản trị và dân chủ địa phương trong thế kỷ XXI” trong Số tay IDEA quốc tế “Dân chủ ở cấp địa phương”, bản tiếng Việt NXB. ĐHQGHN, 2014. Tr. 29.

[6] Nguyễn Minh Tuấn, Giáo trình Lịch sử nhà nước và pháp luật thế giới, NXB.CTQG. Hà Nội, 2013, tr.96-103.

[7] Trong cuộc Hội nghị với nhân dân Đà Nẵng năm ……ông Nguyễn Bá Thanh đã thể hiện rõ việc ông nắm bắt những vấn đề tồn tại của thành phố khi ông truy ra những điểm hôi thối và bắt Giám đốc sở ra đó ngủ 1 đêm để hiểu dân và truy đến cùng, chỉ ra một cách tường tận những vấn đề của từng khu phố, từng khối phố….

[8] Ví dụ như ở Chương II Luật tổ chức HĐND và UBND đã quy định rất nhiều thẩm quyền của HĐND  liên quan đến bảo vệ các quyền con người.